遏制地方政府違規舉債 把好財政風險防控關

趙福昌

近日，審計署網站發布《財政部關于堅決制止地方政府違法違規舉債遏制隱性債務增量情況的報告》，強調“健全地方政府債務問責機制，堅決查處問責違法違規行為”，并通報了有關地方違法違規舉債及問責處理情況。地方政府債務在我國特殊的發展階段，對經濟社會健康發展和落實改革政策發揮了重要作用。但是，隨著我國經濟進入新常態，財政收支壓力日增，疊加其他兜底責任，防范財政風險愈加緊迫。習近平總書記在十九大報告中強調，要更加自覺地防范各種風險，把防范化解重大風險放在了三大攻堅戰的首位；2017年7月全國金融工作會議、中央政治局會議、國務院常務會議先后強調，規范地方政府舉債融資，落實屬地責任，強化問責機制，積極穩妥化解地方政府債務風險，遏制地方政府違規舉債成為防風險的重中之重。

我國地方政府債務規模不斷增長但風險總體可控

新預算法修訂實施之前，地方政府無法定權限舉債，但在當時的體制下，地方政府要促進經濟社會持續健康發展和落實相關改革政策，已憑政府信用通過各種“平臺”進行融資，我們稱之為地方政府性債務。2014年底，財政部對政府性債務進行甄別，屬于政府償還責任的歸為地方政府債務，不屬于政府償還責任的歸為市場，政府不再承擔償還責任。通過甄別將存量債務規模鎖定，并通過債務置換，將非政府債券置換為政府債券，降低了地方政府利息支出。同時，由財政部代地方發行部分地方政府債券。

新修訂的預算法于2015年實施，賦予地方政府舉債權。截至2016年末，全國法定限額內政府債務余額、負債率低于主要市場經濟國家和新興經濟體水平；地方政府債務余額、債務率也低于國際通行警戒線，地方政府債務風險總體可控。

地方政府債務管理閉環機制不斷完善

隨著地方政府債務正式賦權發行，地方政府舉債融資機制不斷規范完善，基本形成覆蓋地方政府債務管理的“閉環”風險防控體系。

建立規范的地方政府舉債融資管理機制。在十八屆三中全會《決定》和全面深化改革方案基礎上，完成預算法修訂，并先后以國務院、財政部名義發布《關于加強地方政府性債務管理的意見》以及限額管理、地方政府一般債務和專項債務預算管理辦法等一系列文件，建立規范的地方政府舉債融資機制，賦予地方政府依法適度舉債權限，明確了地方政府債務“誰來發、怎么發、怎么還”等問題。進一步明確“怎么管”問題，對地方政府債務實行規模控制，依法設置地方政府舉債規模的“天花板”；強化預算管理，一般債務和專項債務分別納入相應的一般公共預算和政府性基金預算管理，地方政府債務接受人大和社會監督。

建立地方政府債務風險管理機制。建立風險管理機制，控制和化解地方政府性債務風險。一是實施地方政府債務風險預警。綜合運用債務率、償債率等指標，每年組織評估、預警、通報地方各級政府債務風險情況，督促各省級政府制定風險化解規劃或應急處置預案，多渠道籌集資金化解存量債務風險。二是風險應急處置機制。先后出臺《地方政府性債務風險應急處置預案》《地方政府性債務風險分類處置指南》，對地方政府性債務風險應急處置作出系統性安排，妥善做好風險事件應急政策儲備。三是建立地方政府債務日常監督機制。印發辦法，授予專員辦就地查處的權力，實現地方政府債務常態化監督。同時，根據運行中的問題，出臺文件規范管理，嚴禁借政府投資基金、政府和社會資本合作（PPP）、政府購買服務等名義變相舉債，使具體領域管理更加明確細化，并對相關問題進行了整改。

探索建立項目收益與償債自求平衡的地方專項債券發行機制。在嚴格執行法定限額管理的基礎上，財政部會同有關部門印發土地儲備、政府收費公路專項債券管理辦法，試點發行項目收益與融資自求平衡的專項債券品種，開好規范舉債的“前門”。

地方政府隱性債務風險問題及原因

雖然地方政府債務風險總體可控，但個別地方政府通過融資平臺公司、PPP、政府投資基金、政府購買服務等方式違法違規變相舉債，問題核心就是超范圍、超時限違規舉債擔保，超越財政承受能力，風險不容忽視。地方政府違法違規舉債原因，有的是被動為之，有的是主動所為。

政府治理機制不健全，地方財政被動所為。正如報告所言，由于不正確的政績觀作祟，有的地方黨政領導干部未認真貫徹新發展理念，過度舉債謀“政績”，超出財力鋪攤子，無序舉債搞建設；有的地方政府建設項目缺乏統籌規劃和長遠考慮，或債務約束軟化，只管舉債建設、不管日后還錢。一些干部明知不可為而為之，甚至迫于“不換思想就換人”的壓力不得不為之，導致這些違法違規或變相舉借的債務缺乏預算約束，“借、用、還”管理脫節，形成企業借債、政府使用、償債資金無法落實的局面。供需雙方權責不對等，地方被動回購（擔保）。有的領域中央企業占據絕對市場優勢，在項目進行中提出額外要求。如一些中央企業向金融機構融資后，通過合同約定由地方政府回購或保證最低收益等方式，參與地方政府項目建設，地方政府要推進項目，別無選擇，不得不回購（擔保）變相舉債。部門預算管理缺位，項目實施責任不落實。有些地方和部門審核項目把關不嚴，在項目前期論證評估中，對舉債建設項目財務可持續性評估不夠，對項目市場前景和經濟效益測算不科學，沒有充分考慮地方政府還款能力，存在風險隱患。更有甚者，有些項目單位未按項目批復要求落實各項建設資金來源，加劇風險隱患。金融機構存在財政兜底幻覺，助推地方違規舉債。在經濟下行、“安全資產荒”的背景下，有些金融機構認為地方政府不會也不敢破產，存在財政兜底幻覺，把地方政府項目當作“安全資產”；加上政府背景項目融資規模大，利率彈性小，容易快速提升單位經營業績和個人績效獎勵，對這類項目趨之若鶩，未按市場化原則嚴格評估項目風險，放松風險管控要求，違規提供融資。認識偏差導致違法違規融資行為問責不到位。不少地方政府沒有落實屬地管理責任，甚至認為違法違規舉債上項目、搞建設有利于地方發展，對相關違法違規人員問責不到位，約束軟化，導致違法違規舉債行為不斷出現。金融監管部門問責金融機構的制度尚不健全，對相關違法違規行為處罰不嚴。endprint

完善地方政府債務管理的建議

針對地方政府隱性債務問題，我們要高度重視，應該完善治理，消除各種隱性債務產生的誘因，控新增、化存量，有效遏制地方政府隱性債務，注重長效機制建設，形成合力，打好防范化解重大風險的攻堅戰。

完善政府治理，強化財政約束。明確地方債屬地管理責任及相應主體責任，建立終身問責、倒查責任制度，做到問責要準、要嚴，相關主體問責要形成合力，提升治理能力。嚴格執行預算法和擔保法，強化財政法規約束，健全監督問責機制，提升財政治理能力。要督促省級政府健全責任追究機制，強化政府決策約束，消除地方隱性債務無序增長的內在壓力。強化部門監督管理，從嚴審核把關，嚴禁建設形象工程、政績工程以及脫離當地財力可能的項目；金融機構管控好金融閘門，做好盡職調查，嚴格按商業化原則提供融資；中央企業強化遵循市場規則辦事，不得違規要求地方政府擔保或回購。特別要強調違規債務風險中央不救助原則，給出明確信號，堅決打消地方政府認為中央政府會“買單”的“幻覺”、金融機構認為政府會兜底的“幻覺”。完善管理機制，增強規范舉債能力。適度增加地方政府舉債限額，滿足地方政府必須做且沒有收益的如異地搬遷等項目需要；完善具有收益的項目通過專項債融資的制度規定，支持地方自我良性發展的機制。合理利用市場機制，增強地方公共服務提供能力。完善政府與社會資本合作，廓清政府與社會資本合作的財政本質，提升各方認識，促使地方政府規范利用PPP、政府投資基金等方式，消除“異化”行為。創新方式支持市場化融資和擔保，鼓勵政府出資的擔保公司依法依規提供融資擔保服務，地方政府在出資范圍內對擔保公司承擔責任。化解存量“隱患”，清除潛在動因。一是推動現存融資平臺市場化轉型。切實防止異化形式的“平臺”再生。二是積極化解存量隱性債務。建立市場化、法治化的債務違約處置機制，依法實現債權人、債務人共擔風險，防止違約風險擴散蔓延。既抓好整改，促使存量隱性債務不斷化解；又適度鼓勵地方政府合法合規增信，防范存量債務資金鏈斷裂風險。加快推進改革，健全長效管理機制。深化財稅體制、投融資體制、金融改革，促進地方事權與財力適配性，減小地方偏倚舉債的壓力，強化主體的自我約束機制；全面推進地方政府債務公開，加強各方監管；加快編制以權責發生制為基礎的政府綜合財務報告；充分發揮市場機制激勵約束作用，促進市場融資自律機制形成；推進政府債務立法，強化法律保障。endprint