中國鄉村治理的歷史底色

唐鳴+祁中山

國家治理體系和治理能力的現代化，離不開鄉村治理的現代化。“加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”作為實施鄉村振興戰略的重要內容納入十九大報告，回望我國歷史上鄉村治理的變遷，有助于構建新時代中國特色社會主義鄉村治理體系。

古代中國鄉村治理的變遷邏輯

“皇權不下縣”是古代中國鄉村社會治理奉行的基本法則。在漫長的歷史長河中，古代中國逐漸形成了以鄉村基層組織為核心、國家間接控制與鄉村社會自治相結合的治理體制，大體經歷了從“鄉遂制”到“鄉官制”再到“職役制”的歷史變遷。

先秦時期的鄉遂制。西周時期，實行“國”“野”分治的鄉遂制，全國設六鄉六遂。鄉為天子、諸侯、士大夫及工商業者的居住區域，鄉之下設比、間、族、黨、州，以戶為單位，五五遞增，分置比長、間骨、族師、黨正、州長；而遂為農戶居住區域，其下設鄰、里、贊、鄙、縣、遂，以編戶組織而成，分置鄰長、里長、贊長、鄙師、縣正、遂大夫等官職。鄉遂制實行的是行政組織與軍事組織的結合，兼具軍事、教化和監控的社會功能。春秋戰國時期沿襲了鄉遂制度，但也有變革。縣下設鄉、鄉下設里，鄉里制已成為基層行政組織，分別由鄉長或有司掌管。但是由于春秋戰國的大動蕩，鄉里制度還稱不上真正意義上的地方行政制度，而是更多地與軍事組織關系密切。

秦漢時期的鄉官制。秦王朝建立后，實行專制主義中央集權制，將全國化為三十六郡，郡下設縣，縣下設鄉、亭、里等鄉里組織，十里一亭，亭有亭長；十亭一鄉，設三老、有秩、嗇夫、游徼四職，三老掌教化，有秩掌行政，嗇夫聽訟、征稅，游徼負責治安，循禁盜賊。漢代在秦代鄉、亭、里的基礎上，進一步細化了里以下的組織，建立了什伍制度。里以上組織仍然沿襲秦制，置三老、有秩、嗇夫、游徼，但官職的隸屬關系出現分化，“有秩”為郡府委任，其余都是縣衙委派，其中“三老”地位崇高，但既無行政權，也無俸祿。

隋唐以后的職役制。隋唐時期，鄉里制度發生較大變遷，其中“鄉”的職能進一步削弱，“里”以下的鄉村社會治理功能不斷強化，開始了“王權止于縣政”的新時期。隋文帝時，實行鄉里兩級制，鄉以下以五家為保、五保為間、四間（里）為族（黨），置保正、間（里）正、族（黨）正，掌管核實戶口、催征賦役。唐代基本沿襲隋時制度，里正負責“按比戶口，課植農桑，檢察非違，催驅賦役”等實際工作，而“鄉”的職責開始簡化，其官員多由六品以下沒有實際官職的勛官充當，甚至由當地富戶白丁出任。宋初基本沿襲唐的基層治理制度，里正、戶長都是以服役人的身份從事工作。而宋神宗時期王安石變法中的募役制度和保甲制度，更是將鄉村治理中的職役屬性更加強化。元代實行里甲制與村社制并存的制度。里甲的職責主要是管理戶口，催征賦役，掌控治安，里正一般由上等戶充任，輪流擔當。村社主要負責勸課農桑，管理農業生產，處理民眾實務，其首領不具有官員身份，只行職役之責。明朝的里甲制也是一種役政合一的體制。里正沒有奉祿，但聽命于地方官吏的差遣，擔負“催征錢糧”和“勾攝政務”的任務。但到明中后期，隨著統治危機的加深，開始于里甲之外，另設保甲組織，專職維持社會治安。清朝基本沿襲明制，縣以下保甲制和里甲制并行。保甲掌社會治安；里甲主要掌賦役。保甲以人丁為主，主要控制人口流動，維護社會穩定；里甲以戶為主，主要是方便征收稅賦，保障財政供給。

由此可見，中國古代鄉村治理具有以下特點：第一，傳統社會基層治理模式的變動，都與底層社會經濟狀況的變遷密切相關。鄉遂制的實行迎合了夏商周奴隸制國家土地國有制生產方式的需要，鄉官制正是維護封建大一統國家剛剛建立之初尚屬嬌弱的經濟基礎的需要，而“中唐以后，隨著均田制的廢弛、兩稅法的實行，地主階級內部構成發生了變動，原來實行鄉官制的鄉里制度，開始向職役制轉化”。第二，傳統鄉村社會的基層治理組織及其職位設置具有官方或者半官方的色彩，但是政治國家的權力觸角卻并沒有直接觸及鄉里社會。里甲等組織的掌權人多為鄉村能人、經濟大戶、德高望重者，來源于本鄉本土，并且與其在鄉村中的社會角色密切相關，他們的職權更多地來源于國家的“認可”而非授權。第三，傳統鄉村社會的基層治理模式體現了國家政權與宗族權力、底層社會自治權的一種平衡和博弈。國家對鄉村社會的控制也是間接式的，其利用鄉村社會的權威，實現了對鄉村社會資源的汲取、社會的管控和文化的控制。在這種依賴的關系中，國家實現了鄉村社會的有效治理，同時鄉村社會也獲得了一定的自治權。

近代中國鄉村治理的發展脈絡

破舊立新、破立并舉是近代中國鄉村治理呈現的鮮明色彩。這與當時從封建社會到半殖民地半封建社會再到新民主主義社會的時代交替背景密切相關。

鴉片戰爭以后，清政府為適應變革需要于1908年頒布《城鎮鄉地方自治章程》，規定：凡府廳州縣官府所在地為城，其余市鎮村屯集等地人口滿5萬以上者為鎮，不滿5萬者為鄉。城鎮鄉均為地方自治體。鄉設立議事會和鄉董，實行議行分立。鄉議事會在本鄉選民中選舉產生，為議事機構。鄉設鄉董、鄉佐各1名，負責執行議事會議決事項與地方官府委任辦理事務，同時負責籌備議事會選舉及議事事務。自治范圍囊括了近代一般地方行政的基本內容，包括教育、衛生、道路、農工商務、慈善救濟、公共營業及地方財務等事項。由此，鄉開始成為一級行政區劃和政權機構。這種變革開始改變了傳統中國“皇權不下縣”的局面，也使得國家政權的觸角伸入鄉村底層社會，強化了對底層民眾的控制和征斂。

南京國民政府成立后，先后頒布《縣組織法》《鄉鎮自治施行法》《區自治施行法》等法規。這些法規規定區、鄉、鎮為自治單位，可以在不抵觸中央和省、縣法令規則的前提下，制定自治公約，選民可以直接行使創制權、復決權、選舉權和罷免權等權利，同時要求完善并充實縣、區、鄉鎮各級行政組織，使各類承擔行政職能的人員納入國家官僚體系之中。通過這些規定，縣以下區和鄉鎮兩級行政得到統一，中國傳統社會以縣為最基層的制度至此正式結束。endprint

中國共產黨成立后，其鄉村建設的主要任務就是領導、發動農民運動，奪取革命勝利，建立民主革命政權。為此，中國共產黨在新民主主義革命的不同時期，都十分重視以開展廣泛的土地改革推動基層政權建設。這是因為，一方面，土地改革可以打擊和瓦解傳統鄉村社會的鄉紳勢力；另一方面，通過變更土地所有權又可以獲得農民對革命政權的支持。當然，中國共產黨領導下的鄉村蘇維埃政權、抗日民主政權等組織體制，也極大地提高了農民的組織化程度，擴大了農民對政治生活的參與度，改變了農民在鄉村政治中的弱勢地位。

從上述梳理可知，無論是晚清時期、國民政府統治時期還是中國共產黨領導的民主革命時期，基層治理都一改傳統社會以縣為最底層政權的局面，國家政權開始逐漸延伸到鄉村一級，國家對鄉村社會的控制逐漸強化。但是由于近代半殖民地半封建的社會屬性，國家政權并沒有實現對底層社會的一體化控制，再加上傳統小農經濟的持續存在，使得近代的基層治理仍然呈現出傳統與現代的交融。

現代中國鄉村治理的演進路徑

調整、適應、提升是新中國成立后鄉村治理運轉的基本路徑。新中國成立以來，農村基層政權設置變更不斷推動鄉村社會治理體系的變革、更新，先后經歷了鄉村并存制、鄉政權制、人民公社制、鄉政村治等階段。

1950年至1953年鄉村并立時期。1950年中央頒布了《鄉（行政村）人民代表會議組織通則》和《鄉（行政村）人民政府組織通則》，確立了鄉村并存的基層政權模式。這一模式的特點：一是鄉、行政村同為農村基層政權組織，但鄉建制較小，通常由一村或者數村組成，人口覆蓋多在500-3000人不等；二是鄉、行政村實行議行合一。鄉、行政村的人民代表會議作為鄉村權力機關存在，鄉、行政村人民政府作為執行機關存在；三是在鄉以上設區，作為政權實體或者縣的派出機關，領導鄉、行政村的工作；四是農村基層政權建設尚不成熟、變動幅度較大，但為以后的基層政權建設累積了經驗。

1954年至1958年鄉政權時期。1954年憲法頒布后，農村基層政權出現較大變更，主要體現在：一是原有的行政村建制取消，統一為鄉建制，設立鄉政權；二是在少數民族聚居區設置民族鄉建制；三是鄉政權的行政機關更名為“人民委員會”；四是鄉之上不再設區建制；五是鄉的規模有所擴大，且可以設置相應的下屬機構。

1958年至1983年人民公社時期。1958年下半年開始，我國進入人民公社化運動時期。根據1959年中共中央《關于人民公社若干問題的決議》和1978年中共中央原則通過的《農村人民公社工作條例（試行草案）》的規定，這一時期，農村基層政權存在這樣幾個特點：一是實行政社合一體制，人民公社取代原來的鄉建制，既是基層政權組織形式，又是集體經濟組織；二是人民公社的規模大于鄉建制；三是實行公社、生產大隊、生產隊三級管理；四是強化了對鄉村社會的控制，超越了社會生產力水平，阻礙了社會生產的發展和勞動者積極性的提高，也破壞了基層政權組織的正常運轉。

1983年以后的鄉政村治時期。十一屆三中全會之后，我國的農村基層政權又經歷了一次變革，人民公社退出歷史舞臺，鄉建制恢復，鄉再次成為我國最低層次的國家政權。與此同時，廣大農村實行村民自治制度，村成為基層群眾自治組織，廣大農民享有相當的自治權利，極大地激發了廣大農民的政治參與熱情和生產積極性。但是在農村稅費改革前的相當一段時期內，由于國家從農村汲取資源的壓力型體制沒有根本改變，鄉村關系發生異化，農民負擔加重、農業發展滯后，“三農”危機涌現，最終催生了農村稅費改革。新世紀以后，農村稅費改革的啟動，使農村基層政權建設邁入新階段，也給鄉村治理帶來新挑戰。

基于梳理，我們發現：第一，新中國成立后農村基層政權的變遷最終適應了中國農村現代化的需要。鄉政村治的治理模式將基層政權設置在鄉一級，同時實行基層群眾自治制度，既保障了國家對鄉村社會治理的有效性，又保障了鄉村社會的自主性。第二，農村基層政權的變革與農村土地制度的變革密切相關。人民公社體制迎合的是農業集體化的需要，而家庭聯產承包責任制則是鄉政村治賴以存在的經濟基礎。因此，鄉村治理體系必須不斷調整，以適應變化了的鄉村經濟社會發展形勢。

新時代鄉村治理體系的構筑

展望面對新時代對鄉村社會治理創新提出的新標準、新要求，未來鄉村治理體系構筑也要有新判斷。我們認為，新時代鄉村社會治理應具備幾個特點：第一，鄉政村治的基本結構應該保持穩定。大規模、普遍地鄉鎮撤銷實不足取，服務型基層政府建設應該更加深入，以“五個民主”為核心的社區治理內容將更加豐富完善。第二，鄉村治理更加重視共商共治。黨的領導進一步加強，黨在鄉村治理中的領導方式進一步改善；基層政府從管理到服務的職能轉變進一步加速，協商型政府建設發力，政府、市場、社會的權責得到進一步厘清；社會力量參與鄉村社會治理的空間進一步放大，協同治理的價值理念和運作方式得到進一步認可；社區居民參與鄉村治理的活力進一步釋放，居民融合度提高，以同一居住地為范圍的新型城鄉社會生活共同體將逐步形成。第三，鄉村治理的地域邊界最終突破。盡管城鄉在自然地理風貌、生產生活方式上的差別仍會存在，但城鄉二元結構終將消除，鄉村治理終將轉變為城鄉基層治理。第四，鄉村治理的手段、方式和主體可選項更加多元。鄉村社會法律規制和道德約束將協同發力，依法治國與以德治國的治理方略進一步貫徹落實；基層群眾的自治基礎和鄉村社會精英的引領優勢相互補充、相互促進、相得益彰，共同推進鄉村社會治理體系和治理能力現代化。

（唐鳴為華中師范大學政治與國際關系學院院長、教授、博導；祁中山為信陽師范學院法學與社會學學院、中國農村社會工作研究中心講師、博士。本文部分內容為民政部委托課題“我國農村基層政權建設的歷史沿革和現狀研究”的階段性研究成果）endprint