“一帶一路”背景下支點城市需要理順的八組關系

趙遠良

“一帶一路”倡議自2013年提出至今已，引起沿線國家的廣泛共鳴，共商、共建、共享的和平發展模式成為國際經濟合作中的一個新階段。2017年，首屆高峰論壇在北京召開，29個國家的領導人及逾80個國家的代表參加，國際社會共同見證了“一帶一路”從理念設計、總體框架、戰略規劃，到實質建設階段的發展過程。

在國內層面，2015年，國家發改委、外交部、商務部共同發布《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》文件（以下簡稱“一帶一路”愿景與行動）。介紹了“一帶一路”倡議的背景、原則、框架思想、合作重點與機制，號召各地積極行動，共創美好未來。2017年6月，中國國家發展和改革委員會、國家海洋局發布《“一帶一路”建設海上合作設想》。這是中國政府首次就推進“一帶一路”建設海上合作提出中國方案。

雖然江蘇沒有在“一帶一路”圈定重點省份名單內，但江蘇并未缺席。對于江蘇省來說，海陸聯通等基礎設施相對完備，而且與周邊國家經貿合作比較成熟，已成為“一帶一路”建設的存量資產。在江蘇公布的貫徹落實“一帶一路”建設戰略規劃的實施方案中，江蘇提出了在八大領域對接“一帶一路”建設。其中，連云港的定位是成為“新亞歐大陸橋”， 連云港也隨后提出九大產業鏈條對接“一帶一路”的思路和規劃。

連云港作為對外開放發展的前沿城市，具備了發展國際貿易的區位和交通等先天優勢，對外貿易基礎良好，今后通過加快產業結構調整，城市、港口和交通基礎設施的建設，連云港可將潛力化為實力，成為引領高水平對外開放的“一帶一路”的戰略支點城市。

在建設“一帶一路”支點城市的過程中，地方政府需要理順并處理好八組關系。

一、處理好增量發展與存量發展的關系

從一定程度上來看，中國提出的“一帶一路”倡議是我國改革開放深入發展的新階段。在開放與發展的過程中，我們要繼續理順各種關系。在這方面，我們可進一步利用和借鑒改革開放過程中的一些經驗。例如，在推進對接“一帶一路”和建設支點城市的過程中，我們要繼續妥善處理好增量性發展與存量性發展的關系。通過“做大”蛋糕的方式來實現增量發展，以新的增量來達到改善整體的目標。連云港作為新亞歐大陸橋的東部起點，正加快建設東方大港，在開發區建設、產業調整升級、打造國內重要的戰略性新興產業基地等方面大有作為。對于存量經濟，我們要加大傳統產業技術改造力度，支持企業瞄準國際同行業標桿，全面提高產品技術、工藝裝備、節能環保等水平，實現重點領域向中高端的群體性突破。增量發展的總盤子做大后需要不斷鞏固、強化發展，最終形成增量與存量發展的全面推進、兩者利益協同改善的局面。在如何協調好增量發展與存量改革的問題上，我們應該遵循增量發展優先，以增量發展帶動存量發展的原則。

二、處理好“引進來”與“走出去”發展戰略的關系

中國改革開放取得了重要的成就，其經驗之一就是采取了“引進來”戰略。通過引進資金、先進技術、人才和先進設備，較快地提高本地出口產品的質量和檔次，提升國際競爭力。“引進來”戰略對我國經濟各方面的促進作用是十分明顯的。同時，在我國產業結構升級過程中，勢必會產生一些較成熟的產業和即將失去比較優勢的行業。這些企業需要通過“走出去”方式，延長產品的生命周期，把本行業的現有優勢與東道國的資源和勞動力優勢相結合，維持較低的成本，創造出新的比較優勢。此外，通過產業轉型和轉移，我國就可以集中有限的資源加快產業結構向高知識、高資本和高技術的行業傾斜。由此可見，“引進來”有助于提升產業結構，“走出去”則有助于優勢產業的市場拓展和落后產業的轉移。

對于地方政府來說，引進外資和技術，可以增加就業和稅收，這是一項長期的重要性工作。但是，對“引進來”的企業和項目則要做評估和把關，應設立相關標準，如設立低污染、低能耗、高技術的門檻，這樣有助于本地產業的升級換代。當然，對于“走出去”戰略，各地政府應做科學評估，量力而行，防止出現先進產業沒引進來，本地產業空心化的情況發生。

三、處理好同質競爭與差異化發展的關系

在實施“一帶一路”戰略中，各地已經出現戰略定位相似、同質化競爭的問題，沿線有一些省市選擇了近乎雷同的功能定位和產業布局，同質化競爭已造成資源浪費。例如，絲路沿線現有的渝新歐、鄭新歐等國際貨運班列同線競爭問題。從理性的角度看，一個產業要實現全面發展，適度的競爭泡沫出現是可以理解的，但這終將不是長遠之計。從國家層面上來說，中央政府應該加強統籌協調工作。從地方政府層面來說，各地要根據自己的實際情況和特色，找準自己的定位，有針對性地參與，這才是成功的關鍵。因此，通過推動優勢產業形成錯位發展，是“一帶一路”節點城市建設中一個現實和緊迫的問題。

對于連云港而言，區位及政策優勢明顯，具有“新亞歐大陸橋的橋頭堡”的地位，物流基礎條件優越，建設中的中哈物流合作基地和上合組織出海基地業已成型，高效運營的亞歐國際出口班列也日益擴大貨運量。此外，連云港還有很多優勢產業，如連云港的裝備制造、石化產業產值突破千億，百億特色產業達到12個，連云港躋身國家規劃建設的七大石化產業基地。因此，與其他支點城市比較，連云港在產業上有較大的差異化優勢。同時，連云港在2017年的GDP達到2376.48億元，年均增長10.6%，其增速高于全國水平。連云港這些年穩步增長的宏觀經濟也為連云港承接“一帶一路”建設提供了重要支撐。

四、處理好向內對接和向外對接的關系

向內對接主要是指地方政府的開放性經濟規劃與中央政府的“一帶一路”頂層設計對接。2015年， “一帶一路”愿景與行動文件出臺后，多省市出臺相關對接政策及舉措。對于節點城市，如之前所做的十三五規劃或者其他經濟發展規劃應做適當調整，積極與“一帶一路”愿景與行動文件相對接。向外對接主是指對國家層面而言的，“一帶一路”倡議的對接主要包括：“一帶一路”與歐盟“容克計劃”、俄羅斯“歐亞經濟聯盟”、蒙古“草原之路”、哈薩克斯坦“光明之路””、英國“北方增長計劃”、波蘭“琥珀之路”等有關國家規劃對接，以及與中蒙俄經濟走廊建設規劃綱要、哈薩克斯坦、白俄羅斯、捷克與中國對接的合作文件，這些都屬于向外層面的對接。

最近，國家發展改革委和國家海洋局聯合發布《“一帶一路”建設海上合作設想》（以下簡稱《設想》）。這是自2015年3月28日發布《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》以來，中國政府首次就推進“一帶一路”建設海上合作提出中國方案，中國政府鼓勵環渤海、長三角、海峽西岸、珠三角等經濟區和沿海港口城市發揮地方特色，加大開放力度，深化與沿線國的務實合作。推進海洋經濟創新發展示范城市建設，啟動海洋經濟發展示范區建設。

因此，我們地方政府在做好向內對接的工作中，也要特別關注國家層面的對接，并從上述對接的合作中有所預有所謀，從而把握機會。

五、處理好政府與企業的關系，做好簡政放權和政企統籌

我們國家改革開放以來一直把政企分開作為改革的目標，這也是政府部門今后的重要工作目標。1993年，中國明確國有企業改革的方向是建立現代企業制度，四句話的要求就是：產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學。在上述四項要求中，政企分開其實應該放在第一位，政企不分，企業必然也搞不好。另外，還要簡政放權，激發企業和市場的發展活力，以政府減法換來市場乘法。政企分開并不是說政府不作為，而是要做好政企統籌，政府搭臺、企業唱戲，政府要為企業提供廣泛、便利、高效、優質、一體化的公共服務。李克強總理說，營商環境就是生產力，優化營商環境重在簡政放權。為此，各級政府應進一步理順政府和市場關系，轉變政府職能，依法辦事，減少管制，改善服務，以“放管服”等改革引來產業布局、留住企業。在連云港政府工作報告中，就強調了抓好重點領域改革，把行政審批制度改革作為深化“放管服”改革的重要抓手。

六、處理好自力與借力的關系

節點城市在對接“一帶一路”的過程，實際上也是商品輸出、項目資本和產業轉移的過程，是“走出去”戰略的具體體現。所謂自力是指節點城市在“一帶一路”的推進過程中，自身要不斷努力，具備相關優勢，如具備自身的城市管理優勢、政府效率優勢、產品優勢、產業優勢和地理位置優勢，積極推進一帶一路的建設。例如，連云港就占據建設“一帶一路”交通樞紐地理位置，具有成為聯東接西的出海口，可做強港口優勢。在一些產業如石化、冶金、核電等臨港大工業項目上也具有比較優勢。我們應放大地理位置 、產業和資源優勢，著力構筑產業支撐；依托濱海優勢，著力提升城市功能。此外，還應積極借助海外華人華僑的力量。一些華僑華人在沿線國家經過多年的艱苦打拼，擁有雄厚的經濟實力、廣泛的人脈聯系，還有豐富的生產營銷經驗，以及融通中外的文化優勢，在參與推動“一帶一路”建設中能發揮獨特且重要的作用。海外華僑華人在助推中國企業“走出去”，可以提供商機、融資貸款、信息咨詢、糾紛協調、人才聚集、建言獻策、人脈建立以及輿論支持等方面的幫助。據統計，連云港市海外華僑華人約1.2萬人、國內歸僑僑眷約1.5萬人，支點城市（很多都是僑鄉城市）要善于引導、支持和借助他們在“一帶一路”中參與國家建設的作用，打好僑鄉牌。

七、處理好地方政府與上級政府的關系

“一帶一路”倡議為中國未來的長遠發展提供了新思路。從國內層面來看，“一帶一路”倡議涉及的部門主要有發展改革委、財政部、商務部、交通運輸部、海關總署、國家能源局、外交部等，政策內容涵蓋財稅、金融、投資貿易、海關、交通運輸支持政策等。在2015年國家頒布了《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》的文件，這只是開端，隨著“一帶一路”的深入推進，相關政策文件會適時頒布，這就要求地方政府能及時有效進行對接。最近，中國國家發展和改革委員會、國家海洋局近日制定并發布《“一帶一路 ”建設海上合作設想》，這為地方對接“一帶一路”倡議提供了新的機遇。

當然，中央與地方政府在某些議題上可能既有矛盾，也有利益共識或交集。例如，外交是中央政府較為關心的，但在現實中也需要發揮地方政府的積極性，沿海的港口城市在推進“一帶一路”的進程中的積極性也非常高。同時也可能存在另一種風險，即地方政府為了本身的利益而不顧國家戰略目標。對地方來說，如何協調地方利益與國家整體利益，地方政策與國家宏觀政策的關系非重要。下好對外開放的“先手棋”，打好合作共贏的“關鍵牌”，這是地方政府未來需要預見和統籌的工作。

八、處理好物質與文化的關系

習近平主席提出，“一帶一路”是和平之路、繁榮之路、開放之路、創新之路、文明之路。實際包含了物質層面和文明層面的內涵。也就說，一帶一路首先是物流和貿易的大通道，然后是文明交往的大通道。根據2016年的數據，連云港至中亞國際班列貨運量居國內之首，連云港的多式聯運成為了商品和物質的國際大通道。作為節點城市，我們還應該注重文化與文明的交流。在習總書記提到的“五條路”中，文明之路既意蘊深厚又魅力無窮。把“一帶一路”建成文明之路，要充分利用各種舞臺和平臺講好中國故事和本地（連云港）的故事，并努力把中國故事與本地故事講生動、講精彩，將“人類命運共同體”的美好愿景轉化成波瀾壯闊的生動實踐。

通過文明和文化的交流，進而建立更多層次的人文合作機制，搭建更多合作平臺，開辟更多合作渠道，創新更多合作模式，推動文化、體育、衛生、教育、旅游等領域更多務實的合作項目。文化交流非常重要，我們在工作中要注意物質和文化兩手抓。

連云港作為重要的節點城市，其發展對于江蘇對接“一帶一路”倡議和區域經濟的發展所產生作用尤為重要。我們相信，連云港在未來一定會迎來更大發展機遇和空間。

（作者系中國社科院世界經濟與政治研究所副研究員）