農村宅基地退出的實踐探索及優化調控研究

范蘭丹 嚴志強 彭定新 梁航佳

摘要：農村宅基地的不合理利用現狀引起了社會和學界的廣泛關注，學界的宅基地相關研究百家爭鳴，各地的實踐熱火朝天，經過反復的論證和實踐發現宅基地退出是現行制度框架體系下的“最優解”?，F行農村宅基地制度下的宅基地流轉受限，財產屬性被抑制、宅基地取得無償無限期，浪費現象嚴重、宅基地退出機制難以確立等問題要求探索宅基地的自愿有償退出。借鑒天津“宅基地換房”模式、重慶“地票”模式和浙江義烏分區域保障農民住房模式的實踐，提出中國農村宅基地退出過程中存在的問題和完善宅基地退出機制的優化調控路徑，旨在為有關部門加強宅基地管理和宅基地制度創新提供理論支撐和決策參考。

關鍵詞：農村;宅基地退出;優化調控;中國

中圖分類號：F321.1? ? ? ? 文獻標識碼：A

文章編號：0439-8114（2018）21-0172-05

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2018.21.044? ? ? ? ? ?開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

Research on the Practice and Optimization of Rural Homestead Exiting

FAN Lan-dan，YAN Zhi-qiang，PENG Ding-xin，LIANG Hang-jia

（a.Institute of Land Resources and Surveying and Mapping;b.School of Geography and Planning， Guangxi Teachers Education University，Nanning 530001，China）

Abstract： At the present stage， the current situation of the irrational use of rural homestead has aroused widespread concern in the society and the academic circles. The study of homestead related research in the academic circles is contending， and the practice in various places is hot. After repeated demonstration and practice， it is found that the exit of the homestead is the "optimal solution" under the current system framework. Under the current rural homestead system， the transfer of homestead is limited， property attribute is suppressed， the homestead is unpaid， the waste is serious， the house site exit mechanism is difficult to establish and so on， which requires voluntary and compensable withdrawal from the homestead. Learn from Tianjin's "homestead exchange" mode， Chongqing "land ticket" mode and the practice of Zhejiang Yiwu sub regional protection of farmers' housing mode， put forward the problems existing in the process of homestead exiting and perfect the regulation and control path of the homestead exit mechanism， it will provide theoretical support and decision-making reference for the relevant departments to strengthen the management of homestead and the innovation of homestead system.

Key words： countryside; homestead exits; optimal regulation and control; China

中國土地資源短缺，人均占有量少，但土地粗放利用現象嚴重，城鎮建設的攤大餅式擴張和農村居民點的無序擴張加劇了土地供需矛盾，糧食安全與建設發展之間的矛盾日益凸顯。2014年9月，國土資源部《關于推進土地節約集約利用的指導意見》提出要統籌運用土地整治、城鄉建設用地增減掛鉤等政策手段，整合涉地資金和項目，加大對農村空閑、閑置和低效用地整治，在具備條件的地方對農村建設用地按規劃進行區位調整、產權置換，促進農民住宅向中心村、新型農村社區和集鎮集中。因此，為了有效解決農村和城市建設用地雙增局面導致的土地供需矛盾，實現內涵挖潛，探索宅基地的自愿有償退出機制刻不容緩。

作為中國農村人口主要聚居形式的農村宅基地，其空間演變與調控是各界學者長期關注的研究課題，近2年來逐漸深入到宅基地的退出研究，主要集中在宅基地退出意愿及影響因素、退出機制的建立和補償方面。在退出意愿及影響因素方面，陳霄[1]基于重慶市“兩翼”地區1 012戶農戶的問卷調查結果對農戶的宅基地退出意愿及影響因素進行了分析，認為農戶戶主的個人特征、家庭經濟人口情況、宅基地使用情況和宅基地退出補償情況是影響宅基地退出意愿的主要因素。在退出機制建立方面，歐陽安蛟等[2]基于綜合分析法和文獻資料法探討了農村宅基地退出機制的建立，認為要建立以激勵機制和約束機制為核心的農村宅基地退出機制。在退出補償方面，張勇[3]從農戶權益視角構建了以農村宅基地使用權價值、房屋及附屬設施價值和宅基地發展權價值為主要內容的農村宅基地退出補償價值體系?？偟膩碚f，學者們對宅基地退出的相關研究為宅基地退出實踐提供了諸多思路。在實踐上，各地也在積極的探索宅基地的自愿有償合理退出，并取得了不錯的成績。研究首先分析了現行農村宅基地制度存在的問題，再結合各地宅基地退出實踐的經驗探索，提出改革現行農村宅基地制度和完善宅基地退出機制的優化調控路徑。

1? 農村宅基地制度存在的問題

趙樹楓等[4]認為，現行的農村宅基地制度具有“一宅兩制，公地私房;無償取得，長期使用;政府管制，限制流通;強調福利，漠視產權”的特征。總的來說，現行的農村宅基地制度及其配套政策在一定時期內為維護社會穩定和公平發揮了巨大的作用，但同時必須指出這個制度本身存在矛盾和漏洞，與市場化和城鄉一體化的現實發展不相適應。

1.1? 宅基地流轉受限，財產屬性被抑制

現行法律規定，宅基地只能在本集體經濟組織內流轉，農民住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農民集體土地建住宅，本集體組織成員之間的轉移，轉入方也必須符合申請建房用地條件并辦理申請用地審批手續。由起初的地隨房走演變成現在的房隨地走，宅基地使用權的流轉受到嚴格限制。1962年9月《農村人民公社工作條例修正草案》宣布“宅基地歸生產集體所有，不準出租和買賣，房屋歸社員私有，可以出租和買賣”。1963年3月《中共關于社員宅基地問題作一些補充規定的通知》“房屋出賣后，宅基地的使用權隨之轉移給新房主，但宅基地的所有權仍歸生產隊所有”。此時的政策規定是地隨房走，宅基地是允許流轉的。直到1999年國辦39號文宣布“農民住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農民集體土地建房”，這就把農民賣房和宅基地使用權轉移兩個權利都給限制和剝奪了。自此農民住宅和市民住宅，“同地同房”卻不能“同權同利”，農民的宅基地使用權和房屋所有權被嚴格限制在農村，農民對宅基地只有占有和使用的權力，卻沒有收益和處分的權利，宅基地的財產權和發展權被抑制。

1.2? 宅基地取得無償無限期，浪費現象嚴重

宅基地是農民憑借其農村集體經濟組織成員身份，在符合申請建房用地條件下，依法取得用作住宅基地的土地，具有無償無限期的特性。宅基地取得的無償性容易滋生不占白不占的心態，誘發濫建亂占的現象，長此以往導致農村空心化現象越來越嚴重。同時宅基地利用管理長期重視控制增量，著重解決無房戶建房問題，卻忽視對存量的管控，對由于歷史原因造成的一戶多宅、面積超標問題以及由于農業轉移人口向城鎮轉移造成的宅基地閑置、空置問題疏于管理。在新形勢下，如果只重增量，忽視存量，不但一戶多宅問題解決不了，新的一戶多宅問題將會繼續產生，土地資源的粗放利用將會惡性循環下去。

1.3? 宅基地退出機制難以確立

目前有關農村宅基地退出沒有明確的法律規定，1982年國務院《村鎮建房用地管理條例》規定“社員遷居并拆除房屋后騰出的宅基地，由生產隊收回，統一安排使用”。2011年2月國務院辦公廳《關于積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》規定“現階段，農民工落戶城鎮，是否放棄宅基地和承包的耕地、林地、草地，必須完全尊重農民本人的意愿，不得強制或變相強制收回。兩條關于宅基地使用權收回的規定，一條難以辦到，一條不必退出，農村宅基地退出機制難以確立。

綜上所述，現行的農村宅基地制度存在一定的局限性，在當前農村改革和國家經濟轉型期，探索宅基地的有償使用和自愿有償退出，逐步放開宅基地流轉的限制，才能真正改變農村建設用地低效利用的現狀，才能真正實現城鄉建設用地的優化布局，并為解決“吃飯”和“建設”的矛盾做出應有的貢獻。

2? 中國農村宅基地退出實踐的探索

2.1? 農村宅基地退出的模式

2.1.1? 天津“宅基地換房”模式? 2005年，國務院批準了《天津濱海新區綜合配套改革試驗總體方案》，該方案明確提出“在符合規劃并在依法取得建設用地范圍內建設小城鎮，實施農民宅基地換房試點”[5]。在上述方案指導下，天津市開展宅基地換房實踐，并取得顯著效果。所謂“宅基地換房”就是保持原有土地承包經營權不變、耕地不減少、充分尊重農民意愿以及保護農民權益的前提下，通過規劃建設生態宜居、富有特色的小城鎮，引導農民自愿有償退出宅基地使用權及其上的房屋所有權，并按照一定比例換取小城鎮規劃區內的住宅，獲得該住宅的所有權和國有土地使用權，遷居至此實現集中居住。

天津宅基地換房實踐主要有四個環節：一是房屋普查、建立檔案——以鎮為單位，由城鎮規劃部門進行房屋普查和測量，建立房屋檔案。同時由村委會組成工作小組，認定村民身份，確定村民數量。二是村民申請——經過前期的調查測量和意見征求后，由鎮政府制定換房標準和政策。政策制定之后，由村、鎮干部深入農村做好宣傳工作，當一個村90%以上的村民提交了申請之后，村委會和鎮政府簽訂合同。三是規劃建設——區（縣）政府負責編制小城鎮建設規劃和宅基地復墾規劃并報市級人民政府審批。獲取批準后由區（縣）政府成立專門負責小城鎮建設的投融資公司，負責投融資、土地整理和社區建設等工作。四是實施換房——主要有兩個標準：①按照房屋有效面積分為主房和附房，1 m2主房可換1 m2商品房，2 m2附房可換1 m2的商品房;②人均置換面積，按照30 m2/人的標準置換商品房，一戶人家最多可換取3～4套房子，超出面積部分給予貨幣補償。天津宅基地換房模式流程見圖1。

2.1.2? 重慶“地票”模式? 2007年5月，重慶市被批準成為統籌城鄉綜合配套改革試驗區，重慶市在統籌城鄉改革試驗中進行了積極的探索，提出設立農村土地交易所，創造性的提出“地票”概念，2008年12月，首家農村土地交易所在重慶掛牌成立。地票是重慶農村土地交易所的主要業務，所謂“地票”就是農村建設用地通過復墾并經土地管理部門驗收通過后形成的證券化的新增城市建設用地指標。

重慶“地票”模式主要運作過程如下：①專項規劃編制。由重慶市國土部門負責編制城鄉建設用地增減掛鉤專項規劃，確定增減掛的規模與布局。②申請復墾立項。按照自愿原則，由原土地權利人向區（縣）國土管理部門提出立項申請。③復墾耕地驗收。復墾完成后的耕地須由區（縣）國土管理部門審核驗收。④頒發指標憑證。驗收通過后，由市國土管理部門頒發指標憑證。⑤“地票”上市交易。所有法人和具有獨立民事能力的自然人，均可通過公開競價購買“地票”[6]。重慶“地票”模式流程見圖2。

2.1.3? 浙江義烏分區域保障農民住房模式? 所謂分區域保障農民住房模式就是在城鎮規劃紅線范圍內，開展城鄉新社區集聚建設，鼓勵農民以合法宅基地置換國有土地產權的高層公寓和產業用房，保障農民戶有所居的同時提高農民的財產性收入，實現農村向社區轉變，農民向市民轉變。而在城鎮規劃紅線范圍外的農村，借助農村居民點綜合整治手段、結合新農村建設開展農村“空心村”改造，以控制宅基地總量為前提，建設具有地域、民族特色和文化傳承的美麗宜居鄉村。在地處邊緣、自然承載力較差的山區村，則探索實施“異地奔小康工程”，用產權、貨幣置換2種方式，引導農民下山脫貧，集中安置到建制鎮規劃紅線范圍內。浙江義烏分區域保障農民住房模式見圖3。

3地的宅基地退出實踐為未來宅基地改革提供了借鑒和參考，下面對3地的實踐經驗進行簡單的歸納對比（表1）。天津“宅基地換房”模式改善了農村人居環境，實現了土地資源的集約利用，提高了農民的住房價值，但整個實施過程由地方政府主導實施，缺乏市場交易，農民利益沒有得到切實保障。重慶“地票”模式使得農村建設用地使用權具有空間流動性和資產化特征，促使城市資本進入農村，也更利于耕地的保護和生態環境的建設，但農民的市場交易主體地位缺失，土地增值收益為政府所得。浙江義烏分區域保障農民住房模式注重結合地域特點采取差異化的改造模式，傳承傳統文化的同時提高了農民的財產性收入，但農民的生產生活方式發生轉變，可持續收益難以保障。

2.2? 宅基地退出實踐中存在的問題

2.2.1? 退出過程由政府主導實施，農民參與度低? 政府在宅基地退出過程中扮演著組織者、實施者、制定者和決策者等多重角色，在整個過程中起主導實施的作用。地方政府負責設計有關宅基地退出的具體政策，制定實施方案、補償標準和安置方式，同時對騰退的宅基地進行整理、復墾，并將節余出來的建設用地指標放在土地一級市場通過招拍掛等方式出讓，獲取的土地出讓金用于土地復墾和補償農民等。相反，農民在整個退出過程參與度低，往往只能被動的接受政府制定的各項標準，根本沒有和政府談判的機會。此外，作為宅基地使用權主體的農民被排斥在整個土地交易環節之外。

2.2.2? 退出補償不合理，農民退出意愿低? 目前的宅基地退出實踐主要有兩種補償方式，分別是實物補償和貨幣補償，但不管是哪種補償方式，一般是以宅基地上的房子來估算補償標準，實際只是補償了宅基地上的附屬設施和附屬物，卻沒有涉及到宅基地使用權和發展權的補償，補償標準不合理，農民獲得的補償往往不能實現其退出后的安居樂業。作為有限理性經濟人的農民，在選擇退出和保留宅基地的時候，除了考慮能獲得的經濟補償之外，還會考慮退出后其生活條件和居住環境的改善，比如退出后就業、醫療、保障和子女教育等是否有改善，家庭整體福利水平是否有提升等。總的來說，宅基地退出補償不合理以及對土地價格上漲的預期導致農民的退出意愿不高，此外農民基于鄉土情結往往不會選擇退出農村宅基地，認為宅基地是“祖業”，往往會選擇在宅基地上建大房屋來光宗耀祖而不是選擇退出宅基地的所謂敗家行為。

2.2.3? 監督管理體系不健全，尋租率高? 在整個宅基地退出過程中，政府既是宅基地退出的實施者又是管理者，缺乏第三方的監督管理機構，容易導致退出過程中某些利益主體出于個人利益考慮出現尋租現象。同時現行的宅基地制度既沒有明確的宅基地主體，也沒有明確的補償標準，宅基地產權制度的外部性效應沒有得到很好的約束，導致各相關利益主體存在尋租動機，比如政府征地低價進高價出的行為導致農民的權益受到損害等。此外，在宅基地退出過程中沒有明確的獎懲措施，對一些違規操作無法起到制約作用，而對一些正確貫徹執行宅基地退出政策的行為主體也沒有明確的獎勵措施，導致相關行為主體的不作為和尋租行為。

3? 農村宅基地退出的優化調控策略

3.1? 貫徹落實農村宅基地確權登記制度

從三地的退出實踐可以看出，明確宅基地的權利歸屬是進行宅基地退出的前提。貫徹宅基地的確權登記制度一方面能夠更好的保護農民的權利，另一方面能夠提高宅基地管理的質量，規范農民的宅基地利用行為，改變宅基地主體混亂的現象。明確宅基地的權利歸屬能夠更好的制定宅基地退出補償標準，對于超標使用部分和“多宅”部分該怎么制定補償標準還是不補償，對于合法使用的宅基地又該怎么補償等都應該在明晰的宅基地確權登記的前提下進行。

3.2? 建立城鄉統一的建設用地市場

市場在資源配置中起決定性作用，只有充分發揮市場看不見的手的作用，才能充分體現出宅基地的價值和功能，才能有效的配置宅基地使用效率，協調農村宅基地閑置和城鎮建設用地短缺的矛盾。在目前的制度條件下，宅基地使用權是禁止進入市場的，不能在市場上進行交易，因此宅基地的價值只能根據其成本價值進行估算，可能會遠遠低于其真實價值，這就可能損害了農民的利益。因此只有讓市場在宅基地使用權退出過程中發揮作用才能更好體現宅基地的真正價值，保護農民權益[7]。因此，適應時勢發展，逐步放開宅基地使用權流轉的限制，探索建立城鄉統一的建設用地市場非常必要。

3.3? 健全農村宅基地退出補償制度

完善的農村宅基地退出補償制度要明確農村宅基地退出的受償主體、補償標準和補償的范圍[8]。作為宅基地使用權主體的農民理應成為宅基地退出的受償主體，所以前提要加快宅基地的確權登記進度。在補償標準方面，在充分尊重受償主體的意愿下，根據不同的受償主體制定差異化的補償標準，明確補償數額和發放時間，保障農民的生活水平不低于原有的生活水平。在補償范圍方面，根據不同用地情況確定不同的補償方式，比如針對面積超標和“多宅”部分要求限期整改或收取有償使用費;對于違規占用和占有宅基地的行為，要堅決收回同時不對其上附著物和設施進行補償;而對于合法使用的宅基地，要根據生產、生活、生態功能，進行合理的經濟補償。

3.4? 建立農村宅基地有償使用制度

宅基地取得的無償性容易誘發農民不占白不占的心理，導致土地資源的閑置和浪費，因此有必要探索建立宅基地有償使用制度。這里提到的有償使用是指超出一戶一宅和面積超標的部分探索有償使用，促進農民提高節約集約用地意識。當然，為了避免宅基地有償使用成為新型的“土地財政”工具，要審慎、穩妥的推行宅基地的有償使用制度，在全國范圍內選取試點探索可推廣、可復制的經驗后再在全國鋪開，同時宅基地有償使用收費標準也不宜實行統一的標準，應該根據不同地區不同的經濟發展水平制定差異化的收費標準。

3.5? 強化農村宅基地的使用監督管理制度

強化農村宅基地的使用監督管理制度一方面要建立明確的獎懲措施，另一方面要建立公開透明的宅基地信息查詢系統。對于認真貫徹落實宅基地退出政策的相關人員以獎勵，刺激其退出宅基地的行為;對于“不作為”的相關負責人，要堅決問責并限期改正;而對于參與宅基地尋租行為的相關責任人要依法給予嚴懲。此外，應結合宅基地確權登記工作，建立公開透明的宅基地信息查詢系統，加大對宅基地的取得、使用、管理和退出的信息公開，保證農民的知情權和使用權。

3.6? 弱化農村宅基地的社會保障功能

農村宅基地是為了保障農民“戶有所居”的一項農民福利保障制度，對農民來說具有很強的社會保障功能，農民出于生活穩定保障考慮不愿意退出其閑置的宅基地。因此對于有條件的地區，可以通過完善農村社會保障制度，以社會保障替代宅基地保障，進而弱化農村宅基地的社會保障功能。作為社會保障應當惠及每一個中國人，建立遍及農村的社會保障制度既是基于社會公平的需要也是實現農村宅基地使用權合法流轉的必要前提，因而應建立多層次的社會保障體系包括醫保、最低生活保障和養老保險[9]。屆時，宅基地的保障功能將會逐步減小并最終消失，從而提高農民的宅基地流轉意愿。

4? 小結與討論

4.1? 小結

現行農村宅基地制度下的宅基地流轉受限，財產屬性被抑制、宅基地取得無償無限期，浪費現象嚴重、宅基地退出機制難以確立等問題要求探索宅基地的自愿有償退出。

通過對三個典型實踐區的對比分析，發現三者既有優勢也有不足，普遍存在退出過程由政府主導實施，農民參與度低、退出補償不合理、農民退出意愿低、監督管理體系不健全、尋租率高等問題，今后的改革應取長補短，因地制宜地開展當地的宅基地改革。

應加快貫徹落實農村宅基地確權登記制度、建立城鄉統一的建設用地市場、健全和完善宅基地退出補償制度、建立農村宅基地有償使用制度、強化農村宅基地的使用監督管理制度、弱化農村宅基地的社會保障功能等改革來完善宅基地退出機制[10，11]。

4.2? 討論

農村宅基地使用權退出是一個復雜的流程體系，關系到農村土地制度的改革、社會的穩定發展、耕地保護、土地的高效集約利用等多個方面。因此宅基地使用權退出制度的改革不能一蹴而就，需要多方的探索實踐，是一個長期的、艱巨的過程。今后應在宅基地退出意愿與影響因素、權益保護、增值收益分配、補償標準等方面加強研究。

參考文獻：

[1] 陳? 霄.農民宅基地退出意愿的影響因素——基于重慶市“兩翼”地區1012戶農戶的實證分析[J].中國農村觀察，2012（3）：26-36，96.

[2] 歐陽安蛟，蔡鋒銘，陳立定.農村宅基地退出機制建立探討[J].中國土地科學，2009，23（10）：26-30.

[3] 張? 勇.農村宅基地退出補償與激勵機制研究[D].江蘇徐州：中國礦業大學，2016.

[4] 趙樹楓，李廷佑，張? 強，等.農村宅基地制度與城鄉一體化[M].北京：中國經濟出版社，2015.

[5] 楊成林.天津市“宅基地換房示范小城鎮”建設模式的有效性和可行性[J].中國土地科學，2013，27（2）：33-38.

[6] 金? 浩.重慶糧食集團“地票”工作探討[J].重慶行政（公共論壇），2010，12（2）：65-66.

[7] 牛? 飛.農業轉移人口市民化進程中農村宅基地使用權退出路徑研究[D].鄭州：鄭州大學，2017.

[8] 趙艷霞，王? 菲.城鄉發展一體化中唐山市農村宅基地退出問題及對策分析[J].農業開發與裝備，2017（5）：20-21.

[9] 張? 云.福建省農村宅基地退出與補償之法律困境與路徑選擇[J].洛陽理工學院學報（社會科學版），2015，30（2）：62-68.

[10] 劉彥隨，劉? 玉.中國農村空心化問題研究的進展與展望[J].地理研究，2010，29（1）：35-42.

[11] 龍花樓，李裕瑞，劉彥隨.中國空心化村莊演化特征及其動力機制[J].地理學報，2009，64（10）：1203-1213.