新農村建設融資模式研究

高銘鞠，李 龍，騰春月，閆夢迪

(哈爾濱商業大學能源與建筑工程學院，黑龍江哈爾濱 150028)

近年來，隨著城市化和工業化水平的不斷提高，我國作為最大的發展中國家，正在由原來的農業大國向工業強國邁進。而所謂的城市化就是人口的城市化，其顯著特征就是農村人口向城市大量遷移，“空心村”現象由此產生，隨之而來的就是農村住房大量閑置、私下轉讓宅基地使用權、村民違法違規建房等一系列問題。十八屆三中全會指出，只有不斷改革和完善農村宅基地制度，并且選擇一些合適地區試運行，謹慎穩健地推動農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，拓寬農民增加財產性收入渠道，才能保障農民宅基地用益物權。

1 相關文獻回顧

關于農村宅基地流轉，研究內容主要集中在農村宅基地流轉現狀、方式、特性、亟待解決的問題、農民權益保護、流轉方式等方面。李文謙等[1]認為，現如今我國農村住房自發流轉性非常普遍，特別是在經濟比較發達的地區已經能夠形成宅基地隱形交易市場。陳璐等[2]認為，法律沒有明確地規定宅基地能否出租，但是依據“地隨房走”和“地上房屋屬于私有財產”的原則，宅基地使用權能夠隨著地上房屋出租。薛玉飛[3]則認為，破除“房地一體”的困境才是農村宅基地改革的核心，因此，需要明確宅基地屬性，保障宅基地用益物權，探索農村宅基地的流轉制度，增加農民的收入。陳璐等[4]認為，在市場經濟體制下，市場機制發揮資源配置作用的前提是生產力要素的自由流動，農村宅基地作為一種珍貴的自然資源，需要實現效益最大化。農地流轉制度關鍵所在是健全與完善土地資源發揮的最佳效能，進入市場自由流通，按照市場要求公平競爭，進而達到合理的市場價格。我國法律明令禁止流轉農村集體建設用地，宅基地如何流轉，通過什么樣的制度來保障實現，如今各地的宅基地流轉探索已找到答案，筆者也對此做了深入探討。

我國的《土地管理法》第10條的規定：①村集體經濟組織、村農民或者村民委員會對土地進行經營、管理；②如果土地已經分別屬于村內2個以上農村集體經濟組織的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組負責經營、管理；③土地已經屬于鄉(鎮)農民集體所有的，由鄉(鎮)農村集體經濟組織經營、管理?！段餀喾ā穼⑥r村宅基地使用權界定為“占用、使用和收益的權利”，國家土地所有權的統一和唯一的主體是中華人民共和國，其代表全體人民對國有土地享有支配的權利，宅基地上所建房屋歸農民個人所有，而農民建房占用的宅基地權仍然是集體所有權，這標志著宅基地所有權與使用權分離的產權制度正式建立。改革開放以來，我國根據原有制度建立和完善，提出了一戶一宅以及限制面積的措施，規定農民不許將房屋轉讓賣給城市居民。

這些就是現今宅基地流轉問題的癥結所在，總結起來就是現階段農民日益增長的轉讓宅基地的需求，同我國原有的土地制度之間的矛盾。

2 農村宅基地流轉的現狀

2.1立法現狀于2015年12月召開的全國人民代表大會常務委員會，規定了包括天津在內的59個縣市試點運行，暫時性允許農民住宅財產權抵押貸款。不難看出，農村宅基地使用權可以轉讓但有一定限制，只能在村民之間互相流轉，不可與城市居民進行流轉，而且村民宅基地使用權一旦進行流轉，便再也不能申請宅基地了。

2.2農村宅基地流轉存在明顯的地區差異農村宅基地使用權的流轉在城市和郊區之間非常普遍，在經濟發達地區與經濟不發達地區卻也存在差別。根據調查顯示，經濟相對發達地區，其宅基地流轉的也非常快，經濟相對弱的地區，宅基地流轉速度相對較慢。而且距離市中心近的地區流轉迅速，遠的地區則流轉較慢。

2.3轉讓現狀通常宅基地對于人們的使用價值體現在建立房屋上，農民對其上建筑物享有所有權，可以出租和買賣，然而房屋不能脫離土地而存在，這就形成了我國特有的“一宅兩制”的產權制度，即宅基地屬集體所有，房屋屬農民個人所有[5]。農民買賣住宅，盡管表面上不是買賣宅基地，但賣出房子的同時，宅基地顯然也隨之轉移到買方手里，這也遵循典型的“地隨房走”交易原則[6]。農民流轉宅基地的主要形式如表1所示。

表1 農民流轉宅基地主要方式

2.4產權問題我國現行法律體系規定農村宅基地屬集體所有，不準買賣和出售，村民是基于集體成員的身份而無償獲得，在我國物權法中規定宅基地的權利為用益物權，即占有、使用、收益的權利，村民無權對宅基地進行處置。

農村宅基地產權制度的不完善導致了產權不清，農民對宅基地的用益物權和房屋財產功能得不到保障。由于產權不清當產生糾紛時取證較困難，不利于保障當事人的合法權利。

綜上，農村產權流轉交易市場的現狀是：在集體資產問題上，很多農民得不到集體土地價值上漲的好處；購買農村住房后遇到拆遷等問題時賠償款項的分發不明確；沒有完善的農房流轉市場，土地價值得不到充分體現，也不好保障合法權益。因此建立農村產權流轉交易市場，可以為農民實現財產價值提供保障。

3 宅基地在流轉中亟待解決的問題

3.1存在“一戶多宅”現象現行相關法律中的一戶一宅制度，要求一戶只能擁有一處宅基地，然而法律中并沒有明確定義一戶一宅制度，現今一戶多宅現象較為普遍。據統計，2013年杭州蕭山區累計拆除了“一戶多宅”10 163戶，面積109.8萬m2，“一戶多宅”現象既違反了法律規定，又造成了農村土地使用率低下。據此也對大慶市讓胡路區新華村進行了調查，新華村是讓胡路區喇嘛甸鎮的中心村，位于喇嘛甸鎮的中部，該村轄區面積9 334 hm2，全村共有人口12 000人。規劃范圍內現有住宅4 153戶。對其中的300戶進行了走訪調查，了解到有75戶居民有2處及以上宅基地，約占總調查戶數的25%。其中多宅的來源主要有2個，一是購買同村其他成員的房屋，另一個則是繼承父母或其他親戚的房子。

3.2存在違法違規占地、建房土地屬不可再生資源，隨著人口的增長土地已成為稀缺資源，具有很高的經濟價值，農民獲得宅基地時是無償的，也沒有明確的使用限制，因此存在許多違規建房現象，大致有以下2種：一是超高建房，在有限的面積上蓋更高的房子；二是投機行為，購買價格便宜的農村土地進行工業或商業活動。據嘉禾縣國土資源局統計，嘉禾縣2009年全縣共查處違法用地面積14.18 hm2，其中農村個人建房面積0.50 hm2；企業用地面積13.68 hm2。2010年查處違法用地面積30.87 hm2，其中農村個人建房面積0.49 hm2,企業用地面積30.38 hm2。嘉禾縣合法用地面積2009年是19.70 hm2，2010年是17.39 hm2，2011年是15.86 hm2。從以上數據可以看出，嘉禾縣違法用地面積在逐年增大，而合法用地面積在逐年減少。其原因如下：我國法律機制不完善，造成違法行為屢禁不止，基層土地管理部門方法不當，亂推卸責任，碰到棘手問題移交法院，造成大量案件堆積，錯過了解決問題的最佳時機，使矛盾愈演愈烈。

3.3非法流轉交易大量存在根據我國相關法律規定，宅基地只能在本村集體之間進行流轉，但在現實生活中，一方面由于本村集體之間購買需求小，購買能力差；另一方面由于現在生活水平的提高，加上城市生活壓力增大，更多的城里人愿意到農村買房。因而常常存在一些居民將宅基地轉讓給非本村居民甚至城鎮居民的現象。當然這種交易是不受法律保護的，很容易產生糾紛。據調查，在大慶市讓胡區規劃范圍內選取的300戶住宅中約有78戶空置住宅，其中有25%的住宅已進行轉讓，但只是私下交易，雙方簡單地簽訂了一個買賣契約，均屬于私下不合法的流轉，非法交易一旦出現事故糾紛，農民的權益通常得不到法律的保障，造成財產損失。對于宅基地流轉時可能出現的問題調查總結如表2所示。

表2宅基地流轉可能出現的問題調查結果

Table2Surveyresultsofpossibleproblemsinhomesteadcirculation

可能的問題Possibleproblem戶數Household比例Proportion∥%權屬糾紛Powerdisputes10469.3稅費征收Taxandfeecollection2114.0實施細則Imple-mentationrules1610.7其他Other96.0合計Total150100

3.4宅基地面積超標現象普遍存在宅基地面積超標的主要原因如下：首先是歷史遺留問題，全國各省出臺土地政策時間大致相同，規定出臺前隨機分配的面積很多超過現下法律所規定的面積，但農民已經在土地上建立私有財產，導致土地無法收回。其次是農村現狀原因，農村子女成年后需自立門戶，因此會申請新的宅基地，而原來家庭由于人口減少，按照法律規定應收回一定面積的土地，由于房屋搭建在土地上，無法收回，這就造成了土地大量流失和浪費[7]。新華村在調查的300戶中，未超標的有156戶，占52%；超標的為144戶，占48%,其中平均超出面積為260 m2。

4 促進農村宅基地流轉的政策建議

4.1通過法定租賃權實現流轉當農村村民的房屋所有權轉移給非集體成員時，可以通過建立法律體系允許非農村集體成員在有效期內有法定租賃權，需要繳納的租金費用可以由雙方私下進行協商，當所有權被國家強制性收回時，其合約也隨之失效，可以有出讓人退回未到期的租金。

4.2實行有條件轉讓流轉的模式可以通過買賣雙方關系的不同分為以下3種情況：同村集體成員之間可無條件自由流轉；不同村集體成員之間可以以交換的形式進行流轉，此時土地仍屬于集體內部；集體成員與城鎮居民間進行流轉時需明確使用目的，進行有條件流轉，如：禁止開設工廠、用于商業用途大面積開發等流轉行為；農村居民在流轉前應確定其在城鎮有固定居所或工作，以確保農村居民有基本生活保障。

4.3建立完善農村住宅的登記制度完善農村的住宅流轉法律制度，建立農村住宅登記制度。在交易過程中，農村組織經濟管理人員可效仿城市房屋買賣登記的方法，對于宅基地流轉詳情進行登記和公示，讓村民互相監督，對于不積極響應號召的村民，當其欲將宅基地轉讓時，除非自主登記，否則其轉讓不具有法律效力。

4.4積極完善農房流轉市場建立農房流轉市場的運行機制；建立健全農房評估制度；提高農房流轉市場的透明度。

4.5改善土地征收補償制度現實生活中時常發生土地被征收后補償款項不明晰的糾紛，設想是建立健全拆遷或土地征收補償機制，對宅基地及其上建筑物采取分別補償的辦法，宅基地的補償款項給與宅基地原所有人，其上建筑的補償則給予建筑物的所有人，補償金額應建立相應的評估機構，按市場價格，結合當地情況定價。

4.6建立健全宅基地退出機制建立健全宅基地退出機制，可將宅基地買賣登記部門同時設為宅基地退出手續的辦理部門，讓自愿退出宅基地的村民能順利辦理各種手續。此處要注意的是，退出的集體成員不可再申請宅基地。

4.7完善相關法律法規以發展的眼光看問題，我國應該建立健全法律體系，加大審查力度，完善土地經濟交易流動市場，明確宅基地和住房之間的關系，為宅基地抵押貸款市場營造出更好的氛圍。切實保障農民的權益，使農民知法懂法。

4.8提升城鎮化進程加快農村戶籍制度改革的步伐，方便農村人口向城市轉移，縮小城鄉差距，為農村主宅基地的流轉無阻礙創造有利的環境；同時，也要振興農村建設，吸引年輕人建設自己的家鄉。完善醫療保險制度，解決農民出行難、看病難等問題，切實保障農民自身利益，實現合理利用土地資源的目標。

4.9堅持規劃無論是城市總體規劃、土地利用總體規劃和新農村建設規劃還是城鎮建設規劃編制工作，都要走在各項工作的前面，規劃要“因地制宜，因區制宜”并且要解決好經費投入問題。

4.10加強法律法規的宣傳加強法律宣傳，教育廣大農民遵章守法，依法訴求，讓廣大農民懂法、守法，學會運用法律維護自己的合法權益，共享改革的成果。

[1] 李文謙，董柞繼.質疑限制宅基地流轉的正當性[J].農村工作通訊，2009(12): 16-17.

[2] 陳璐，韓學平.農村宅基地使用權流轉制度改革的立法完善對策[J].農業經濟，2017(1)：79-81.

[3] 薛玉飛.供給側改革背景下農村宅基地使用權流轉研究[J].科學發展，2017(3)：92-97.

[4] 陳璐，王艷鹍.論宅基地流轉的必要性[J].黑龍江科技信息，2017(5)：279.

[5] 苑韶峰，丁武興，楊麗霞，農村宅基地流轉問題的剖析與破解[J].上海國土資源，2015(4)：14-18.

[6] 張光輝，鄧建輝，麥靜，等.農村宅基地流轉現狀、問題與對策研究：基于梅州市的調查分析[J].南方農村，2015，31(2)：11-16.

[7] 陳璐.農村宅基地使用權立法現存問題與完善建議[J].農業經濟與管理,2017(1)：94-100.