淺析我國PPP模式融資現狀及有關對策

劉英杰

摘要：隨著國家城鎮化進程的發展，基礎設施建設在拉動地方經濟增長同時也導致了各級地方政府債務規模不斷加大，基礎設施建設耗時長、投資大，建設資金缺口嚴重等問題也日益凸顯。在此背景下，國家開始積極探索利用PPP模式進行基礎設施投融資建設，并加以推廣運用。現從PPP模式概念及必要性、結合PPP項目實施環境和融資特點，對PPP模式下融資困難提出了一定的對策。

關鍵詞：PPP模式；融資；項目貸款

在PPP模式產生之前，城市基礎設施建設和公共服務領域項目大多采用的都是傳統政府融資模式進行實施的。城鎮化的加速發展，需要不斷提高公共產品和公共服務的供給效率和質量，需要投入的資金也不斷加大，地方政府債務越來越大，傳統政府融資模式已難以為繼。2014年，隨著國務院《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發[2014]43號）的頒布，2008年經濟危機后在我國迅猛發展的地方融資平臺開始逐漸退出政府融資舞臺，政府與社會資本合作的PPP模式開始在全國大范圍進行推廣。

一、PPP模式的定義和必要性

PPP模式（Public—Private—Partnership）的核心是公共部門和私人部門為提供公共產品或服務而建立的一種合作關系。我國PPP模式通常是通過特許經營、購買服務、股權合作等方式，政府與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關系。由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報，政府部門負責基礎設施及公共服務的價格和質量監管，以保證公共利益最大化。

城鎮化是我國地方政府很長時間的一項重要工作任務，據測算，預計2020年我國城鎮化率將達到60%，由此帶來的投資需求約42萬億元。且從中短期來看，在地產投入和制造業投資持續萎靡的情況下，基建投資是穩增長的重要抓手，需要投入大量資金。之前，地方政府財政收入的很大一部分來源于賣地，但人口紅利將盡，地產大周期面臨拐點，土地財政難以為繼。傳統政府融資一般是由地方政府融資平臺作為融資主體，向銀行借錢（或者發行債券），在地方政府融資平臺未實現政企分離之間，地方政府融資平臺也承擔了一部分政府的職能，融資平臺的債務，也就是地方政府的債務。同時“調結構”的目標和穩健貨幣政策的定調又堵住了信貸擴張的老路，而通過PPP模式則可以撬動社會資本參與基礎設施投資建設，對緩解地方政府財政支出壓力顯得尤為重要。

二、我國PPP模式融資困難分析

截至2017年年末，根據財政部全國綜合信息平臺統計，我國PPP入庫項目14，424個，總投資額18.2萬億元，PPP管理庫項目共計7，137個，落地項目2，729個，落地率38.2%（落地率為項目社會資本與政府方簽約，不包含融資成功），已開工項目1，159個，占管理庫項目個數比例為16.2%。可見，我國這一輪PPP模式中，融資成功的PPP項目占整個項目庫比例不足10%，融資成為推動PPP模式成功與否的關鍵因素。

（一）PPP模式實施環境復雜，風險多樣化

PPP模式的基本特征是利益共享、風險共擔，合作框架是建立在契約基礎之上，是通過合同將政府和社會資本聯系起來的，因此在簽訂合同過程中需要考慮交易成本的問題；PPP模式下的項目多為社會基礎建設或公共服務行業，與社會民眾關系密切，政府和社會資本的地位懸殊，因此受政治影響可能性大；PPP項目缺乏專項立法，涉及現行各項法律法規或行業規定之間存在一定的沖突，存在一定法律風險。同時，PPP項目審批程序一般較為復雜，花費時間過長、成本過高，且完成批準后所涵蓋的內容較多，包括地方財政預算、工程招投標的實施、投資項目的管理、項目評價、價格監督管理等多方面的工作，以上眾多因素都增加了PPP項目的不確定性，使得社會資本難以把控PPP項目的融資風險，一定程度上導致PPP項目的融資困難。

（二）社會資本股權融資受限

目前我國PPP項目建設主力軍仍是國有大中型建筑企業，受歷史因素影響，這些企業資產負債率普遍偏高，根據國資委2017年出臺的《關于加強中央企業PPP業務風險管控的通知》（國資發財管[2017]192號）要求，要嚴格控制PPP模式規模，防止推高企業債務風險，而PPP模式通常又是一個通過資金杠桿以少量資本金撬動大量債務資金的融資模式，對央企和國企在PPP模式下的融資提出了一定的挑戰。我國金融行業目前為分業經營狀態，銀行、保險本身往往只能做債權投資，2016年9月，銀監會雖然有意允許適當放開商業銀行開展股權投資業務，但僅為新興戰略及高新技術等行業試點性嘗試，真股權投資仍然不可行。在財政部2017年《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金[2017]92號）文出臺后，禁止以債務資金充當資本金、不得代持股份等要求，使得以央企、國企為主的社會資本方股權融資進一步受到限制。

（三）融資主體新設，難以滿足金融機構授信要求

在PPP模式的公共服務項目中，通常會在實施方案和PPP項目合同中約定由社會資本方負責融資，政府一般不承擔主要責任，即使政府方出資代表也僅承擔作為項目公司股東的有限責任追索。甚至在有些項目中，會約定政府方出資代表作為名義股東，監管固有資產，不承擔任何融資的責任。項目建設完成后，項目公司成為公共服務的提供者，政府向項目公司付費購買公共服務產品，項目公司并無其他收入來源。

PPP項目融資過程中通常以項目公司為載體，以其自身資產及未來收益為擔保進行融資，但是項目公司新設、沒有經營業績、資產規模小，很難獲取金融機構的信用授信，因此金融機構為達到風險控制的要求，會要求項目公司股東提供融資擔保，財政部《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》（財預[2017]50號）文件要求政府清理違規融資負債行為，不能提供擔保，而受國資發財管[2017]192號文對央企單獨參與PPP項目作出資產負債率不得高于85%的規定影響，作為社會資本主力軍的央企要滿足自身目的也不能提供擔保，由此造成項目公司增信主體缺失，難以滿足金融及機構的風控要求。

（四）金融機構信貸審批要求嚴格

在我國PPP模式下除項目資本金外的債務資金主要來源于商業銀行貸款，項目債務資金能否及時到位完全取決于商業銀行授信放款的審批速度，尤其在當下資金成本上漲因素影響，PPP項目債務資金申請能否通過商業銀行審批具有一定的風險性。一方面，同一商業銀行內部職能分工不同，前期貸款業務談判主要是商業銀行業務部門負責，在談判過程中對社會資本方做出各種承諾，后期債務資金申請由其風險評估部門審核，為保證項目投資風險在可控范圍之內，風險評估部門會重新對投資項目進行全方位的評估，其評估結果與業務部門獲取的銀行外部評估不盡相同，由此產生審批不通過的風險；另一方面商業銀行上下級權限不同，不同額度的債務資金審批權限不同，金額越大的審批程序越長，由此造成審批延期風險。隨著財政部《關于規范金融企業對地方政府和國有企業投融資行為有關問題的通知》（財金[2018]23號）的出臺，要求各金融機構要按照“穿透原則”加強資本金審查及加強項目還款能力評估，對PPP項目公司資本金來源和PPP項目收益回報方面提出了更高要求，增加了金融機構對PPP項目的審批難度。

三、PPP模式融資過程存在困難的對策

（一）完善PPP模式的法律體系設計

政府要加快推進政府和社會資本合作領域立法進程，創造良好的政策法律環境，以更好的法治環境更大激發社會資本投資活力。要形成一個以PPP法為核心，并配以相關法律法規輔助的法律體系，明確規定政府監管與公眾參與制度等。法律條款的制定內容要詳細具體，具有實際操作性，立法內容主要涵蓋：PPP模式的定義、指導原則、應用范圍與領域、特許權的授予主體；PPP項目涉及的法律關系；PPP項目的政府支付保證、融資、稅收及擔保政策、爭端的處理方法；PPP項目公司涉及的法律關系；PPP模式的運營監督、管理、公眾咨詢、財務控制、項目風險控制等內容。同時，完善針對PPP模式的財政規則與會計準則，建立起較為完善的國家層面的PPP模式法律框架。

（二）加強溝通協作，降低PPP融資風險

PPP 模式融資難的現狀客觀上加劇了PPP 項目的投融資風險，盡管根據財政部《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金[2014]113 號）文中對于風險分配原則的規定，融資風險主要由社會資本承擔。但在當前融資環境下，通過給社會資本必要的融資協助以降低項目融資成本和融資風險（包括再融資風險）也是政府方的應有職責，政府部門主要承擔宏觀層面的風險，而社會資本則承擔微觀層面的風險，從而做到真正的利益共享、風險共擔。對于社會資本來講，PPP 模式資金來源應作為決策前的重點安排，而金融機構的具體要求又關系到社會資本與政府的PPP 模式具體合作方案，因此，金融機構及早介入極有必要，對于金融機構要求的擔保、支持函件若是需要政府協助的，社會資本應當盡早向政府提出要求，及時落實到PPP 項目協議及相關協議文件中，通過政府協助提供的協助及增信措施降低項目融資風險和融資成本。

（三）多措并舉，拓寬PPP項目融資渠道

PPP項目大多具有公益性質，且項目投資大，建設周期和投資回收期較長，環境變化的可能性較大，商業銀行對PPP項目提供融資的積極性不高，同時僅依靠項目投資人或發起人的銀行資信進行融資在力度上顯然是不夠的。政府應出臺相關政策方針，采取多種措施拓寬PPP項目的融資渠道，一是引導和建立PPP項目多樣化的融資渠道，鼓勵基金、社保資金、商業保險、信托等民間資本積極參與PPP項目；二是允許PPP項目進行項目融資，金融機構針對PPP項目的長期購買合同、運營和維護合同、履約保證書、項目收入（包括自身經營收入和財政補貼）預期為還款來源，無需股東擔保進行項目融資；三是努力實現PPP資產證券化，由于PPP項目的現金流可以預測，安全性較高，可將項目未來收益權或特許經營權作為保證，實現資產證券化，提高PPP項目的融資能力。

四、結語

隨著國家全面部署深入推進新型城鎮化建設，PPP模式的大力發展也進一步推動政府投融資體制改革的深化，國家需要進一步完善制度體系，創新推廣新型的金融支持模式，讓更多的社會資本有意愿、有能力參與到PPP模式中來，使PPP模式進一步真正實現“落地”，為基礎設施投融資領域注入新動力。

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