基于協(xié)作性公共管理的“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”養(yǎng)老服務聯(lián)動路徑探究

王力 陳思思 孫建強 余蘇珍

【摘 要】：為提高養(yǎng)老資源的供給與效率、創(chuàng)新養(yǎng)老服務的內(nèi)容與形式、積極應對中國老齡化問題。本文以協(xié)作性公共管理理念為切入，通過研究“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”的現(xiàn)狀，探索構(gòu)建基于協(xié)作性公共管理的“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”模式，有利于積極促進政府職能的轉(zhuǎn)變，加強多部門協(xié)同推進醫(yī)養(yǎng)結(jié)合發(fā)展，提高社會養(yǎng)老服務的質(zhì)量。

【關(guān)鍵詞】：協(xié)作性公共管理；醫(yī)養(yǎng)結(jié)合；聯(lián)動模式；CPM

【中圖分類號】R197 【文獻標識碼】A 【文章編號】1005-0019（2018）19--01

我國已經(jīng)進入人口老齡化快速發(fā)展階段，銀色浪潮的來襲對未來的養(yǎng)老模式形成巨大的沖擊[1]。老齡化進程中失能、部分失能老年人口大幅增加，老年人的醫(yī)療衛(wèi)生服務需求、生活照料需求和健康養(yǎng)老服務需求疊加的趨勢越來越顯著，而有限的醫(yī)療衛(wèi)生和養(yǎng)老服務資源以及彼此相對獨立的服務體系遠遠不能滿足老年人的需要，因此需要為老年人提供醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老相結(jié)合的服務的模式[2]。保障老年人的生命質(zhì)量，既是衛(wèi)生問題，也是社會問題。養(yǎng)老問題具有綜合性、動態(tài)性、復雜化、碎片化等特點。在健康融入所有政策的背景下，以協(xié)作性公共管理理念作為新的研究視角，探索協(xié)同合作的醫(yī)療資源和養(yǎng)老資源配置模式，建立部門和機構(gòu)間協(xié)作管理機制，構(gòu)建協(xié)同合作的“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”服務模式，是中國應對老齡化問題的精準策略。

1 協(xié)作性公共管理的興起

協(xié)作性公共管理（Collaborative Pubilc Management，CPM）在強調(diào)結(jié)果、效率和責任的基礎(chǔ)上，以“協(xié)作”為核心理念，整合公共管理機構(gòu)、流程與資源，提高公共管理的運作績效，用最經(jīng)濟、最有效的方式為公眾和整個社會或社會局部創(chuàng)造公共價值[3]。在社會的發(fā)展與變革過程中，涉及多個轄區(qū)、多個部門，需要政府多個相關(guān)職能部門，甚至包括個人、非營利組織等，當傳統(tǒng)體制和以邊界為基礎(chǔ)的科層制對當前所面臨的許多問題不能合理解決導致部門失靈時，協(xié)作性公共管理應運而生[4]。協(xié)作性公共管理是在新公共管理理論的基礎(chǔ)上形成和發(fā)展起來的，代表了當前公共管理新的發(fā)展趨向，其有三個相關(guān)理論基礎(chǔ)，即資源依賴理論、交易成本理論和網(wǎng)絡治理理論，在過去近十余年公共管理界的實踐中，協(xié)作性公共管理的理論價值已為公共部門管理者所廣泛認識[5]。

2 “醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”養(yǎng)老服務模式現(xiàn)狀

我國現(xiàn)有醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老模式形式主要分為四種，即醫(yī)療機構(gòu)內(nèi)增設(shè)養(yǎng)老服務、養(yǎng)老機構(gòu)內(nèi)提供醫(yī)療服務、醫(yī)療機構(gòu)與養(yǎng)老組織攜手、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合模式走進社區(qū)和家庭，但這些模式在推行的過程中也遇到許多瓶頸，傳統(tǒng)子女贍養(yǎng)老人的理念、缺乏多部門協(xié)作的政策支持、部門壁壘尚未打破服務內(nèi)容單一化、專業(yè)從業(yè)人員缺乏、智慧養(yǎng)老的發(fā)展程度較低等[6]。當前我國“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”養(yǎng)老存在服務序列未形成、服務供給部門壁壘未打破、支付保障體系尚無統(tǒng)一規(guī)劃、區(qū)域單邊管理等問題，要突破上述瓶頸需以政策創(chuàng)新對“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”改革進行支持、引導與監(jiān)管。

3 基于協(xié)作性公共管理的“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”養(yǎng)老服務聯(lián)動路徑

3.1 理念融合

公共管理是對公共事務的管理，主要強調(diào)的是“公共性”，而協(xié)作性公共管理是在公共性的基礎(chǔ)上，再強調(diào)“協(xié)作性”。“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”的目的在于積極應對快速老齡化，緩解養(yǎng)老的社會壓力，改變養(yǎng)老和醫(yī)療的雙軌分離狀態(tài)，整合資源，提供一體化的醫(yī)養(yǎng)服務，這既符合健康養(yǎng)老需求，同時也是發(fā)達國家養(yǎng)老服務供給改革和政策創(chuàng)新的普遍趨勢。因此協(xié)作性公共管理與“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”養(yǎng)老服務模式在本質(zhì)上有融合貫通之處，二者均是為了以解決“跨界公共問題”為目標，協(xié)作性公共管理要解決的是社會公共問題，“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”所要解決的社會養(yǎng)老難題。以協(xié)作性公共管理的理論基礎(chǔ)為指導，構(gòu)建多方協(xié)作的“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”養(yǎng)老模式是未來社會養(yǎng)老模式的創(chuàng)新發(fā)展，同時也是時代所需。

3.2 資源整合

協(xié)作性公共管理可以抽象概括為用最方便、簡潔、高效的協(xié)作配合，合理地整合流程、資源，創(chuàng)造更多的社會績效價值。“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”在全方位的推進過程中，不僅需要政府的政策支持和頂層推行，還涉及到社會各個層級，如主體養(yǎng)老機構(gòu)與醫(yī)療機構(gòu)的比重、社會資本投入、社會保障體系精準托底、專業(yè)從業(yè)人員配備完善、考核評價機制責任歸屬等，都是目前面對的困境與難點。協(xié)作公共管理以資源依賴關(guān)系為載體，從傳統(tǒng)對抗式的博弈到聚合式的協(xié)作，為治理活動展現(xiàn)了新的形式，協(xié)作需要各個要素之間的協(xié)調(diào)和配合，以目標為導向，共享資源，形成協(xié)作網(wǎng)絡[7]。運用協(xié)作性公共管理的思維和運作模式，以“老有所養(yǎng)、老有所依”為目標，共享社會各層級資源，形成社會協(xié)作的養(yǎng)老服務網(wǎng)絡。

3.3 聯(lián)動路徑

我國目前關(guān)于“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”養(yǎng)老服務的研究主要是從組織內(nèi)部激勵管理的角度出發(fā)進行的理論構(gòu)建，對跨組織、跨政府以及跨部門的治理形式并沒有直接作用。相比之下，發(fā)達國家在養(yǎng)老資源和醫(yī)療資源整合方面有完善的政策、法律支持，無論是美國的PACE模式，日本的長期照護制度，還是英國的整合照料模式，都是基于公共問題的治理角度，尋求法律、籌資、機構(gòu)、保險、公眾等諸多領(lǐng)域的整合與共享，這也應該作為探索符合中國國情的養(yǎng)老服務體系建設(shè)的重要參考。

本文按照“誰提供醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務”“誰享受醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務”“提供什么樣的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務”“如何提供醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務”的邏輯構(gòu)建形成聯(lián)動路徑，探索中國的“綜合性老年健康護理計劃”。未來基于協(xié)作性公共管理的“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”模式主要應該落實在基層，針對城市社區(qū)和農(nóng)村老年人群，精準實施醫(yī)療與養(yǎng)老保障的“雙管齊下”，見圖1。以政府為主導，提供政策、法律、財政作為基礎(chǔ)保障，社會保障與商業(yè)保險共同傾斜保障水平，支持社會資本投入，醫(yī)療機構(gòu)、養(yǎng)老機構(gòu)、監(jiān)管部門相互配合，促進社會公眾加深對“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”的認知和接受，增加專職從業(yè)人員并提高福利待遇。整個社會各層級相互協(xié)作，充分整合社會養(yǎng)老資源，積極打造專業(yè)的、高質(zhì)量的“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”養(yǎng)老服務體系。

3.4 持續(xù)保障

基于協(xié)作性公共管理的“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”養(yǎng)老服務是跨部門、區(qū)域以及組織、個人的協(xié)同管理模式。這種模式是建立在全社會各個層級部門聯(lián)動協(xié)同配合，將政府、企業(yè)、社會以及周圍的資源綜合利用，在解決問題的時候把每個環(huán)節(jié)都作為整體的一部分，目的就在于將整體里的每個層級部分價值觀統(tǒng)一，再進行任務的分配和實施，這時所有環(huán)節(jié)不再是孤立的關(guān)系，而是相互聯(lián)系、相互協(xié)作，完成一個共同價值目標[8]。

4 建議

為進一步研究“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”服務與管理模式等問題，本文立足解決社會公共問題的視角，為今后養(yǎng)老服務的發(fā)展提出三點建議。

4.1 創(chuàng)造政府支持各方協(xié)作的社會環(huán)境是必要保障

養(yǎng)老問題是政府重要的社會任務，政府的要落實并持續(xù)保障在政策、財政、人力、資源、監(jiān)管等層級的責任，明確各部門職責，加強協(xié)同合作，提升政策質(zhì)量，切實引導和健康養(yǎng)老事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，有效利用媒介積極引導社會輿論以形成醫(yī)養(yǎng)結(jié)合有序發(fā)展的良好社會氛圍、創(chuàng)造良好的社會環(huán)境讓社會組織參與以形成對醫(yī)養(yǎng)服務業(yè)發(fā)展的重要支持[10]。

4.2 社會各層級部門積極參與協(xié)作是成功的前提

基于協(xié)作性公共管理的“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”養(yǎng)老服務，社會各層級部門的參與與配合是該模式得以成功聯(lián)動地核心。聯(lián)動模式的目的本質(zhì)就是整合多部門資源，促進高效的社會養(yǎng)老服務產(chǎn)出，所以各部門的有效協(xié)同是聯(lián)動模式網(wǎng)絡轉(zhuǎn)動的軸心，才能保證后續(xù)的高效、高質(zhì)、高保障的健康醫(yī)養(yǎng)服務的供給。

4.3 群眾的認可、接受與參與是聯(lián)動的真正價值

“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”的最根本目的就是為老年人口提供健康服務，因此需要利用相關(guān)資源與的方式讓更多的老年人接受與體驗更高質(zhì)量水平的養(yǎng)老服務；醫(yī)療服務應由專業(yè)人士承擔，包括專業(yè)的康復師、護士、全科醫(yī)生、物理治療師等，而養(yǎng)護服務就需要具有醫(yī)學背景的專業(yè)護工；可以探索通過高等教育、專業(yè)培訓等培養(yǎng)“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”型人才。

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