我國農村集體產權制度改革的歷史回顧與現實思考

朱大威， 朱方林

(江蘇省農業科學院農業經濟與發展研究所/江蘇農業科技創新決策咨詢研究基地，江蘇南京 210014)

農村集體產權制度改革是全面深化農村改革的重要任務之一。2015—2017年中央“一號文件”連續聚焦農村集體產權制度改革，對深化農村集體產權制度改革作出了頂層設計，進一步明確了改革的方向和重點。近年來，隨著工業化、城鎮化進程的加快，城鄉收入差距日益擴大，不同地區間農村經濟發展水平不均衡，農村特別是城郊結合部和沿海發達地區的農村，集體經濟組織資產規模、成員身份及組織構成均出現了新的變化[1]。深化農村集體產權制度改革，是農村生產關系適應生產力發展的客觀需要，對于建立城鄉要素平等交換關系、促進新型城鎮化健康發展、切實解決好“三農”問題具有重要的現實意義和深遠的歷史意義。本研究在分析農村集體產權制度改革內涵的基礎上，回顧我國農村集體產權制度改革的歷史變遷，探討農村集體產權制度改革中的幾個關鍵問題，以期為推進農村集體產權制度改革提供借鑒。

1 農村集體產權制度改革的內涵

1.1 農村集體產權制度改革的內涵

農村集體經濟組織是農村集體擁有各類資源和資產的載體。農村集體產權制度改革是對農村集體經濟組織所擁有的各類資源(主要是土地資源)、資產和資金，按照股份合作制的原則，將集體資產折股量化到人，由成員集體共有的產權制度轉變為按份共有的產權制度、按份享受集體資產收益的制度改革[2-3]。

1.2 農村集體產權的內涵

農村集體產權是具有中國特色的一種產權形式，是建立在以農村社區為邊界的成員權界定的基礎上，農村集體成員對集體資產享有權利的集合，農村集體產權具有不完整性、共有性、排他性等特點，但其共有性限定在集體經濟組織內部，對集體經濟組織以外的成員具有排他性。

我國農村集體產權是一種不完整的共有產權，其中土地承包經營權流轉中的轉包、出租、抵押、擔保等是在用益物權上設置的債權關系[4]。

目前我國農村集體產權的主體不清晰。人民公社時期，生產隊是人民公社的基本核算單位，是農村集體資產的主體。我國開展家庭聯產承包責任制改革以后，相當一部分生產隊失去了土地所有權，有些地區歸行政村所有，有些地區歸村民小組所有[5]，農村集體資產究竟應當歸誰所有，法律上并沒有統一明確的規定。農村集體產權界限不清，影響了資產利用效率，甚至會導致侵權問題多發，進而影響農村社會的和諧穩定[6]。

2 我國農村集體產權制度改革的歷史變遷

2.1 “三級所有，隊為基礎”的集體所有制階段(1955—1978年)

我國農村集體所有制發端于1955年中華人民共和國全國人民代表大會(簡稱全國人大)通過的《農業生產合作社示范章程》，該章程提出“農業生產合作社統一地使用社員的土地、耕畜、農具等主要生產資料，并且逐步把這些生產資料公有化”。1956年全國人大通過的《高級農業生產合作社示范章程》提出“把社員私有的主要生產資料轉為合作社集體所有”，農村集體所有制的序幕由此拉開，此后農業合作化加速，農村集體所有制初步形成。隨著農村形勢的發展變化，基本核算單位幾經調整，農村集體經濟的主體經歷了人民公社、生產大隊、生產隊的演變。1960年中國共產黨中央委員會(簡稱中共中央)《關于農村人民公社當前政策問題的緊急指示信》強調“以生產隊為基礎的三級所有制，是現階段人民公社的根本制度”，“三級所有，隊為基礎”的集體所有制由此確立[7]。直至1978年我國農村改革前，我國農村一直實行“三級所有，隊為基礎”的集體所有制度[6]。

2.2 農村集體產權“兩權分離”的“第一次飛躍”(1978—1992年)

1978年安徽省鳳陽縣小崗村開始實行“包產到戶”“包干到戶”，開創了家庭聯產承包責任制的先河。隨著1978年中國共產黨第十一屆中央委員會第三次全體會議(簡稱十一屆三中全會)的召開，農村集體產權制度改革開啟歷史新時期。在改革之初，小崗村“雙包到戶”的做法在全國一些地方還存在爭議，但全國很多地方陸續開始試行各種形式的包產到組、到戶的實踐。1980年中共中央《關于進一步加強和完善農業生產責任制的幾個問題》對包產到戶問題作了初步肯定的結論。1982年中央“一號文件”明確肯定了“包產到戶”“包干到戶”的做法，我國農村開始實施家庭聯產承包責任制[8]。這次集體產權改革實質就是從土地集體所有權中分離出承包經營權的“兩權分離”，重新確立了農戶作為農業生產的主體地位，從而解放和發展了農村生產力。隨著我國相關政策法律的完善和土地承包期的延長，在一定時期內農村集體產權制度趨于相對穩定。

2.3 農村集體產權制度改革的地方率先實踐階段(1992—2013年)

隨著工業化、城鎮化進程的推進，原有農村集體所有制所依托的經濟社會基礎都產生了很大差異，農村集體產權歸屬不清、權責不明、保護不嚴、流轉不暢等問題逐漸凸顯[9]，一些經濟發達地區帶頭開始了農村集體產權制度改革的實踐探索，而中西部經濟欠發達的部分地區改革進展緩慢。實踐始于1992年廣東省南海市的集體資產股份合作制，“南海模式”以行政村或村民小組為單位，利用集體資產建立股份合作組織，由其直接出租土地或修建廠房再出租，集體成員按照股權分享農地非農化帶來的增值收益[10]。浙江省溫州市農村集體產權制度改革的重點包括集體產權界定、成員資格認定、收益分配、組織機構等[1]。廣東省深圳市、江蘇省蘇州市的農村集體產權制度改革重點圍繞股份經濟合作組織的法律身份和市場主體地位[1]。上海市在推進農村集體產權制度改革過程中，探索形成有限責任公司、社區股份合作社、社區經濟合作社3種模式[11]。各地在不改變集體所有制性質的前提下，積極探索完善農村集體所有制的有效方式，對進一步倒逼農村集體產權制度改革具有重要作用。

2008年農村集體產權制度改革進入全面推廣階段，改革政策逐漸由土地產權拓展到其他類型的資產產權，集體經營性建設用地入市和征地制度改革試點區域進一步擴大[10]。在此階段，我國土地承包期再延長30年不變后又調整至長久不變，逐步建立起土地承包經營權流轉機制，政策上也開始強調確權頒證，先后出臺或修訂的《農村土地承包法》(2002年)、《農村土地承包經營權證管理辦法》(2003年)、《憲法》(2004年)、《土地管理法》(2004年)、《農村土地承包經營權流轉管理辦法》(2005年)、《物權法》(2007年)等法律法規對土地承包、土地流轉、確權頒證、農村集體經濟的產權及相關權益等進行了規定。

2.4 農村集體產權制度深化改革的“第二次飛躍”(2013年至今)

2013年以來農村集體產權制度改革速度明顯加快，黨和國家密集出臺了多項農村集體產權制度改革政策。2013年中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議(簡稱十八屆三中全會)提出“賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權”“允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營”。2014年，中國共產黨中央委員會辦公廳(簡稱中辦)、中華人民共和國國務院辦公廳(簡稱國辦)出臺《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，提出用5年左右時間基本完成土地承包經營權確權登記頒證工作。2014年底國務院辦公廳發布了《關于引導農村產權流轉交易市場健康發展的意見》。2015年農業部等6個部門出臺了《關于認真做好農村土地承包經營權確權登記頒證工作的意見》。2015—2017年中央“一號文件”均重點關注農村集體產權制度改革，提出了改革的方向和重點。2015年農業部等部門在全國多個地區開展農村集體資產股份改革試點，并從2017年起在全國擴大試點范圍[11-12]。2016年4月，習近平總書記在小崗村調研時指出，要著力推進農村集體資產確權到戶和股份合作制改革。

3 農村集體產權制度改革的幾個關鍵問題

3.1 農村集體經濟組織成員身份確認

農村集體經濟組織成員身份確認，是通過界定初始成員，明確誰有權享有集體統一經營資產權益的過程[13]。確認集體成員身份關系到農民的切身利益和農村社會穩定，事關農村集體產權制度改革成敗，是農村集體產權制度改革最基本的前提條件。然而，我國現行的《農村土地承包法》《物權法》等法律法規卻未明確集體成員資格的認定界限。

近年來，隨著中國經濟的迅速發展，區域間資源分配急劇分化，在城鄉人口大流動的社會背景下，原有農民的戶口、身份、土地等呈現復雜性、多樣化特征，出現了許多難以界定集體成員資格的情況，如戶口轉出，但仍享有土地承包經營權，在本村生活、耕種；嫁入嫁出未轉戶；干部身份，但戶口為本村并常住，且享有土地承包經營權；學生畢業后無正式工作，在外務工，但戶口遷回本村等[1]。由于缺乏有效的法規政策限制，目前農村集體經濟組織成員資格界定大多實行“鄉土化”色彩較濃的自我管理模式，主要根據戶籍關系、生產生活歷史、承包經營土地、參與集體經濟組織收益分配等情況，由集體經濟組織履行民主程序的方式認定成員資格。因此，今后可以從以下方面進一步加強農村集體經濟組織成員身份確認工作：一是健全相關法律法規，建立農村集體經濟組織成員身份認定工作的基本遵循；二是認真總結梳理改革試點的先進做法和成功經驗，為進一步推廣應用奠定基礎；三是要著眼于維護最廣大農民的根本利益，最大限度地增加和諧因素，統籌考慮多方面因素，切實保護弱勢群體的合法權益。

3.2 農村集體資產股權設置與管理

股權設置是對農村集體經濟組織成員的集體凈資產，在現有的集體經濟組織成員之間以股份形式合理分配的過程[14]。股權設置與管理既是農村集體產權制度改革的重點與難點，也是確保改革后農村集體經濟組織建立健全產權結構、實現健康穩定發展的基礎。

在股權設置方面，從各地的實踐看，農村集體經濟組織主要有個人股、集體股，其他股權類型還有風險責任股、崗位股、扶貧股、敬老股、戶籍股、農齡股、現金股等。個人股是無償或部分有償地由符合條件的集體經濟組織成員按份享有的股份；集體股是由全體成員共同所有的股份，主要用于集體公共事業支出、處置歷史遺留問題、擴大再生產等。然而，集體股的設立帶來了改革不徹底的問題，為集體資產管理和資產再次分配確權埋下隱患，容易引起新的矛盾[15]。2015年我國農村集體資產股份權能改革試點工作中，股權設置以個人股為主，多數不設置集體股[16]。

在股權管理方面，目前大部分地區實行靜態管理模式，也有少部分地區實行動態管理模式。靜態管理模式下股權不隨人口變動而調整，采用“生不增、死不減，入不增、出不減”的股權固化管理，只能通過戶內繼承、贈予等方式調整股權歸屬，該模式管理成本相對較低，將利益分配限制在家庭成員之間，有利于維持農村社會和諧穩定，達到相對公平。動態管理模式下，根據人口出生、死亡、遷入、遷出等情況進行股權調整，追求絕對意義上的公平，但管理成本較高，且可能會因頻繁調整股權關系引發社會矛盾和利益糾紛。

本研究提出有關農村集體資產股權設置與管理工作的建議如下：一是取消集體股，但要突出集體所有的公有制經濟性質，可通過在分配股息、紅利前提取公益金、公積金的方式，確保集體經濟組織的公共服務與保障職能；二是采用股權靜態管理模式，但要避免股權固化后的股權占有差異加大的情況，集體經濟組織要采取調控措施，通過組織內有償流轉的方式使股權數量分配更加平衡、合理；三是建立健全股權設置與管理的長效機制，研究出臺相關管理辦法，對股權結構、增資擴股、新增資產股份量化等事項進行明確規定。

3.3 農村集體資產股權權能

農村集體資產股權權能是指股權的具體功能和使用方式，包括占有、使用、收益、流轉、有償退出、抵押、擔保、繼承等。土地承包經營權、宅基地使用權等均是非所有人對他人之物所享有的占有、使用、收益的排他性權利，根據《物權法》規定，其屬于用益物權的范疇[17]，注重其使用價值并以占有為前提。農村集體資產股權權能的實現，有利于增加農民財產性收入，增強農村集體經濟發展的活力。

目前有關農村集體資產股權權能的改革正在穩步推進之中，盡管許多文件政策都提出要賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權，但從實踐來看，很多地方還沒有真正明確有償退出、繼承、抵押、擔保權等資產處分權能。在占有權、收益權方面，各地區通過集體資產折股量化到人、落實到戶，穩步推進農村承包地確權登記頒證，建立股權臺賬，明確股權收益分配的范圍、程序、比例、用途等關鍵點，深入探索該項權能實踐途徑，有效保障農民對集體資產的實際占有權、收益權。在有償退出權、繼承權方面，國家尚未出臺明確的法律規定，2014年農業部等部門《積極發展農民股份合作賦予農民對集體資產股份權能改革試點方案》提出，“有條件地開展賦予農民對集體資產股份有償退出權、繼承權試點”，各地按照自身特點，探索出差異化的實現形式。在抵押權、擔保權方面我國的法律規定幾乎處于空白狀態，鑒于其敏感性、復雜性、風險性，各地僅是慎重、穩妥地進行了開拓性探索工作。有償退出、抵押、擔保權改革可能會打破農村社區的封閉性，其風險主要在于農民失地后的社會保障問題和銀行壞賬所帶來的金融問題；繼承權的爭議主要在于非集體經濟組織成員是否具有股份繼承資格問題。

針對農村集體資產股權權能改革，提出如下建議：一是高度防范農村集體資產股權的市場化風險，避免農村淪為市場資本逐利的場所，確保農民的最根本利益；二是深入探索農村集體產權權能的有效實現形式，突出合法性、合理性、可行性、可控性，以法律政策形式固化試點成功經驗；三是統籌推進農村集體經營性建設用地進入市場[18]，開辟農民宅基地、空閑農房使用權有償轉讓或租賃的新途徑，賦予農民更多財產權利。

3.4 農村政經分離

我國傳統的村集體大多實行以村級黨組織、村自治組織、村集體經濟組織“三位一體”的政經合一模式，村集體履行集體資產經營管理服務和社會公共事務組織的雙重職能，村民具有村莊社員、集體經濟組織成員的雙重身份，這是我國農村基層治理中的顯著特征之一。

然而隨著社會經濟的不斷發展，政經不分的農村治理模式在法律政策、現實經濟社會生活中的矛盾和問題愈發凸顯，主要體現在以下幾個方面：一是集體經濟組織缺乏法人地位，導致其發揮集體所有權者的功能和作用受限[10]；二是集體經濟和公共事務相互交叉捆綁，行政束縛下的集體資產閑置成為常態，缺乏內生發展活力；三是農民雙重身份享有的雙重福利很難實現自由分離，給廣大農民離土、外來人融入造成障礙。一些地方進行了基層自治組織與集體經濟組織職能分開的改革探索。如江蘇省蘇州市部分地區將村各項社會職能劃歸社區管理，經濟職能則在新組建的股份合作社[19]，通過撤村建居、村級集體經濟組織改制，理順社區公共服務承擔主體，促進集體經濟做大做強，拓寬農民增收渠道[20]。

今后在農村政經分離工作中應著重把握以下幾點：一是要明確職責定位，切實發揮黨組織的領導核心作用、村民自治組織的公共保障作用、集體經濟組織的增收提效作用；二是實行農村政經分離，必須與當地的社會經濟發展情況相適應，村集體應當具備一定的財力支撐；三是從法律法規層面上，推進賦予農村集體經濟組織法人資格；四是要加強對獨立運行后的農村集體經濟組織進行監管，確保集體資產安全運行；五是大力拓展農村集體經濟組織的發展空間，努力發展物業經濟以外的經營模式。

4 結語

人民是改革發展的主體，只有依靠人民群眾，堅持以人為本，調動廣大人民群眾的積極性，才能共同推進改革事業的發展。自古以來，我國都有“告老還鄉”的故土情節，在深化農村改革的背景下，消除農村集體產權制度局限性造成的城鄉二元結構壁壘，引導城市精英回流農村，有利于資金、人才、技術、信息等要素向農村集聚，有利于促進農業發展、農民增收、農村繁榮，對于引領村莊在地復興具有重要意義。我國早已進入“以工促農、以城帶鄉”的發展新階段，當前“以城帶鄉”模式主要是工商資本通過涉農項目進入農業領域，本研究提出通過農民宅基地使用權有償轉讓或租賃等方式，構建城里人進入農村養老、旅游、從事現代農業的“以城帶鄉”新模式，將“致富農民、減少農民”發展戰略調整為“致富農民、增加新農民”，利用“一減一加”(即減少傳統農民數量，增加城里人轉變而來的新農民數量)，可以有效破解“三農”難題，這是未來我國農村集體產權制度改革發展的重要方向。

時代發展迅速，形勢日新月異，過去合理的存在，當今有可能成為改革的對象。農村集體產權制度改革的大潮正在涌動，挑戰與機遇并存，風險與發展同行。在黨中央的堅強領導和有力決策下，各地區從實際出發，在法律政策的框架范圍內，在農村集體產權制度改革方面開展了很多積極、有益的嘗試，取得了一些寶貴經驗和可喜成績。我國農村集體產權制度改革涉及面廣、政策性強、操作難度大，推進農村集體產權制度改革必須堅持正確的改革方向，堅守法律政策底線，充分發揮農民的主體作用，因地制宜，循序漸進，分類有序地推進改革。