整村發展進程中的精準扶貧模式及其創造性轉換
——基于廣東省韶關市的實踐經驗

姬 超

(1.許昌學院中原農村發展研究中心，河南許昌 461000； 2.山西大學政治與公共管理學院，山西太原 030006)

改革開放以來，我國減貧工作成效卓著，但是時至今日，貧困依然是困擾我國許多地方的主要難題。與早期的整體貧困局面相比，新常態下的貧困問題發生了很多新的變化，全國性問題向區域性問題轉變的趨勢明顯，不同發展階段、不同地方的脫貧任務和脫貧形勢存在很大差異，減貧路徑也就不能一概而論。為了實現2020年我國全面脫貧的大目標(即“兩不愁”和“三保障”)[1]，各地須要發揮更大的主動性和創造性，既要服從全國扶貧戰略的統一部署，又要充分發揮地方資源稟賦，因地制宜，避免形式主義和僵化思維。當前，無論是發達地區還是欠發達地區，貧困問題都是長期困擾地方經濟和社會均衡發展的重點，許多地區的涉農部門和人員囿于傳統的工作方式，甚至裹足不前。根據筆者所在課題組長期的調研對比發現，一些地方官員依然把“精準扶貧”當成一項工作來做，也有許多地方(如廣東省韶關市)把它當作一項事業來干，在實踐過程中地方官員和群眾主動創造的積極性很高，轉變了傳統的工作思路，一方面將精準扶貧工作嵌入到整村發展的進程中，從而為長久脫貧奠定了根基；另一方面將指涉公平正義的規范性問題創造性地轉換成指涉效率價值的實證性問題，將市場因子注入精準扶貧工作的方方面面，從而為高效脫貧提供了動力保障，這就為中國特色的農村發展道路發掘出新的寶貴素材，同時也為其他地區的精準扶貧工作提供了寶貴的經驗借鑒。

1 我國精準扶貧的主要模式及其缺陷

1.1 精準扶貧的主要模式

新形勢下，精準扶貧已經成為中央和地方政府治國理政和日常工作的重中之重，也是實現全國“共同富裕”和全面建成小康社會宏偉目標的必然要求[2]。當前，區域之間、城鄉之間的非均衡發展帶來的貧困差距日益成為制約我國經濟和社會持續、健康發展的關鍵因素，全面減貧已是大勢所趨。隨著中央對各地減貧任務和扶貧成效進行精準評估的常態化，全面貫徹習近平精準扶貧思想，高效治理貧困也將成為地方政績考核的重要方面。在中央統一部署和地方實踐過程中，我國精準扶貧主要形成了以下幾種模式[3]。

1.1.1 產業扶貧 所謂產業扶貧是指充分利用地方資源稟賦，發揮比較優勢，形成特色化的農村產業[4]，包括特色農產品開發、旅游、電商等多種產業類型，貧困戶或者直接在生產和銷售過程中獲得收益，或者以資產入股形式取得分紅。

1.1.2 轉移就業 鑒于傳統的農業生產不足以在根本上實現脫貧攻堅任務，有必要通過技能培訓等方式改變或拓寬貧困戶的就業渠道，將貧困戶轉移到新的、更具適應性的就業領域，打破單一的依靠種地謀生的單一收入來源。

1.1.3 異地搬遷 一些地區特別是資源型地區或其他生態脆弱等不適宜繼續居住的農村，生存尚且不易，脫貧更是無從談起，這就要在別處為其提供居住和生活場所并提供適當的安置費和搬遷費用，使這些貧困戶盡快適應新的生活和生產環境。

1.1.4 教育扶貧 歸根結底，貧困不僅體現在收入和消費層面，能力的缺乏和發展機會的被剝奪才是貧困的根源。另外，許多貧困戶致貧或返貧的原因在于子女上學，這就需要政府在基礎教育、高等教育、職業教育等領域同步開展精準扶貧，通過能力培養賦予貧困戶平等的發展權利和機會。

1.1.5 醫療救助 因病致貧或返貧在我國許多農村廣泛存在，城鄉非均衡的醫療體制導致優勢醫療資源遠離農村，疾病和傷殘對農村勞動力的打擊有時甚至是毀滅性的，小康之家因為主要勞動力的獲病淪為貧困戶的例子并不少見。

1.1.6 社保兜底 社保兜底是指對于徹底喪失勞動能力的貧困戶，由政府低保政策進行兜底，使其生活水平達到貧困線以上的扶貧方式。在具體的扶貧過程中，各地政府不局限于某種扶貧方式，更多的是綜合運用多種扶貧方式，多措并舉，以期達到更好的脫貧效果。同時，許多地方在精準扶貧過程中暴露出來的問題也越來越多。在個別貧困地區，一方面扶貧主體反映工作越來越難做，另一方面也有貧困戶和其他非貧困戶對扶貧的有效性逐漸產生了懷疑，由此引發的矛盾也不斷增多。

1.2 精準扶貧過程中的主要問題

1.2.1 村民制定扶貧方案機會少，信息公開程度低 在扶貧過程中許多村民認為能夠參與扶貧方案制定或討論的機會非常有限，甚至根本沒有機會參與其中。筆者所在課題組對國家級貧困縣的抽樣調查結果顯示，72%的村民反映從未參與過扶貧方案或計劃的討論和制定。在扶貧項目的信息公示方面，27%的村民表示村里經常公示，33%的村民表示村里偶爾會進行公示，15%的村民表示村里從未對此類信息進行過公示，25%的村民對此不了解。可見，在扶貧過程中村民并不能充分主動地參與其中，更多的是被動接受扶貧，74%的貧困戶甚至認為自己從未享受過扶貧項目的資助。

1.2.2 缺乏實際帶頭人，村干部主導引發干群矛盾 在農村特別是貧困村，大多數村民的經濟實力有限，其能力也不足以單獨支撐某個產業項目的開展，項目失敗的風險更是大多數村民無法承擔的[5]。因此，成功的扶貧首先需要一個合適的組織者或帶頭人，但是大多數貧困村缺乏這樣一個有效的組織者和帶頭人。值得一提的是，一些貧困村雖然有項目帶頭人，但主要還是村干部主導的，村干部一方面負責村莊事務，另一方面也帶頭組織專業合作社和企業，成為某個領域的專業大戶。這樣的組織安排很大程度上是由于村干部熟悉相關扶持政策，擁有更多的信息優勢，但也為村干部趁機攫取村莊公共利益埋下了隱患，甚至成為干群矛盾的導火索[6]，這在一定程度上抑制了村民參與扶貧項目的積極性。

1.2.3 不重視物質獎勵，激勵不當影響脫貧的積極性 在農村，特別是貧困村進行扶貧項目投資的市場收益得不到保障，因此需要政府給予充分的激勵，以此降低投資成本，同時鼓勵貧困村民積極投入到扶貧項目中，主動脫貧，而不是一味地享受政府“輸血式”扶貧[7]。但是隨著政府“輸血式”扶貧思路的改變，政府對貧困村的資金投入大幅減少。事實上，無論何種形式的扶貧都離不開大量的資金投入，須要審慎的是資金投入的方式、方向。調查發現，60%的貧困村民表示在脫貧后沒有獲得上級政府的獎勵或后續扶持，大大挫傷了貧困村民主動脫貧的積極性，不脫貧反而能夠享受到一些好處，脫貧后反而享受不到了。那些脫貧后獲得上級政府獎勵的主要是優惠政策，甚至是口頭嘉獎，并不能帶來實質性的好處，缺位或錯位的激勵方式無法有效帶動貧困村民主動脫貧的積極性，浪費了大量的扶貧資源。說明數字脫貧和形式脫貧在很多地區廣泛存在，扶貧的有效性和可持續性值得懷疑。以最為有效的產業扶貧為例，產業扶貧對象不精準、產業扶貧信息無法獲知、推行的扶貧產業不符合村莊或農戶發展需要、扶貧資金或補貼發放滯后、缺乏技術指導和培訓等也在很大程度上影響了貧困村民主動參與脫貧的積極性[8]。

1.2.4 村民不認可，扶貧項目的配套建設嚴重不足 精準扶貧工作開展以來，盡管政府認為對扶貧已經不遺余力，也取得了一些成績，但是從扶貧效果的調查數據來看，許多村民對地方政府扶貧的認可程度并不高，特別是配套的扶持項目嚴重不足，如民生和基礎設施建設項目的扶持力度不大，影響村民對政府扶貧的認可[9]。另外，許多貧困村民還表示政府沒有組織過任何技能培訓，也沒有組織過外出務工培訓，更沒有幫助解決低收入戶的住房困難問題。

1.2.5 村民被動參與扶貧，地方干部無效工作太多 盡管地方政府針對扶貧開展了許多工作，最后得到的評價依然可能并不高，很大程度上是由貧困村民未能主動、實質性地參與到扶貧項目造成的。以扶貧項目和資金的獲取為例，村民雖然可以主動申請，但項目和資金分配的最終決定權還在于政府，而政府對各地實際情況可能并不了解，資源分配過程中難免出現無效或低效配置，因而得不到村民的認可。同時，村干部大多沒有充分的動力進行扶貧，更多情況下只是對上級政府的政策進行傳達。根據筆者所在課題組的調查發現，在扶貧態度等方面，盡管許多村干部的工作非常主動、積極，但是這些工作顯然已經無法滿足精準扶貧的需求。

1.3 精準脫貧內生動力缺失的癥結

1.3.1 扶貧工作游離在村莊整體發展體系之外 在精準扶貧的核心理念指導下，各地須要結合地方實際，建立并完善配套的扶貧體系。為了實現精準脫貧的宏偉目標，貧困地區實施生態補償、產業脫貧、轉移就業、教育脫貧、技能培訓、易地扶貧、社保兜底、金融扶貧、基礎設施建設等多種形式的扶貧舉措[10]。但在許多地區，地方干部更多的是將扶貧當成一項日常工作來做，主動創造的積極性不高，一方面與干部的能力素養有關，另一方面更為重要的是在市場體制配置經濟資源的大環境下，各類生產要素向農村流動的條件尚不具備，要么無利可圖，要么獲利周期過長，這在根本上限制了貧困地區的發展。此時，精準扶貧戰略下的政府投入更多的表現為一種追求公平的政策導向，有悖于市場效率原則。在此環境下，扶貧只能作為一項政治工作來抓，無法融入村莊的整體發展體系，長期持續的動力也就不復存在了。

1.3.2 生產式扶貧淪為“精英捕獲”和“弱者吸納”的公共資源尋租 長期可持續的扶貧依賴于村莊整體的發展，產業扶貧因而成為貧困地區內生發展的動力源泉，也是從“要我脫貧”向“我要脫貧”轉變，實現永久脫貧的根本之路。與其他形式的扶貧相比，很多地區反映產業扶貧的效果最好，對村民的吸引力也最大，產業扶貧在地區扶貧項目中的比重都顯著高于其他形式的扶貧項目。另外，從收入水平、年齡、受教育水平等不同類型的分組對比數據來看，產業扶貧都是所有扶貧項目中最受支持，也是開展最廣泛的扶貧項目。但是在實踐過程中，農村產業發展的背后隱藏了扶貧濟困的社會道德邏輯與產業發展的市場化邏輯的兩難困境，產業發展過程中容易遭受逆向軟預算約束帶來的“政策性負擔”以及規模化經營不善等問題，導致許多扶貧項目中途退出，難以持續地造福貧困村民，造成了很大的資源浪費和公共財產損失[11]。

這是否意味著精準扶貧戰略的失敗？答案當然是否定的，為了打贏這場攻堅戰，實現全面建成小康社會的歷史使命，只有繼續開放思想，在實踐中勇于創新，才能不斷開創脫貧攻堅的新局面。事實上，廣東省韶關市在減貧實踐中創造性地實現了扶貧模式的適應性轉換，將指涉公平正義的規范性問題創造性地轉換成了指涉效率價值的實證性問題；將市場因子注入精準扶貧工作的方方面面，不僅將精準扶貧工作納入到村莊整體發展的進程中，還將其他扶貧模式主動對接到產業扶貧的大鏈條中，從而為高效脫貧提供了動力保障，也為一二三產業的融合發展提供了新的思路。

2 整村發展進程中實現精準扶貧的韶關實踐

2.1 在農村整體發展過程中尋求扶貧的精確靶向

韶關市精準扶貧工作的最大亮點在于農村整體發展過程中實現精準扶貧的目標，而不是就事論事地開展扶貧工作。也就是說精準扶貧是納入全市農村整體發展體系的有機組成部分，同時精準扶貧又是填補全市農村發展薄弱環節的關鍵。這樣的工作思路不但務實，而且科學，也是韶關市農村經濟和社會持續發展的根本出路，有效規避了貧困戶“數字脫貧”和“再次返貧”的潛在風險。

以韶關市南雄縣為例，當地農業、規劃、城鄉建設等部門同心協力，深入基層開展調查摸底，根據當地資源稟賦和特色優勢精心確定了第3批廣東省省級新農村連片示范點。作為示范點之一的珠璣鎮聰輩村，結合當地集中的古村落建設客家文化體驗區，不斷融入“大珠璣”旅游區。中部圍繞大雄禪寺，適度發展禪耕體驗、齋菜館、禪修主題民宿等功能，從而帶動周邊村莊發展；西部和南部以現有優勢農業產業為基礎，發展農耕文化體驗旅游，實現農業與旅游的互促發展；同時對吳屋村進行重點整治，提升風貌特色，并延伸產業鏈，注入文化、休閑、養生功能。以此為發展契機，不但能夠解決當地“吃飯財政”的窘迫局面，也為本地貧困戶融入村莊整體發展創造了條件。同屬珠璣鎮的靈潭村，基于本地村容村貌和產業發展情況，提出了“三位一體”和“四個結合”的工作思路，將精準扶貧、特色旅游和紅色教育融為一體，堅持扶貧和村莊發展、短期任務和長期效益、振興農業和發展旅游、資金扶持和智力幫扶相結合，統籌推進脫貧攻堅任務和村莊發展工作。

2.2 引入市場因子為農村持續發展提供動力保障

韶關市精準扶貧工作的第2個亮點在于審時度勢，率先將市場因子注入到農村發展中，一方面想方設法壯大集體經濟，另一方面以產業發展統率精準扶貧等各項農村工作，這就避免了傳統的“輸血”式扶貧，為農村發展和貧困戶脫貧注入了內生動力，農村的長期發展和繁榮才成為可能。

通過積極培植“造血”功能項目，韶關市各地的村集體經濟不斷壯大。根據地方實際，采用“公司+基地+合作社+農戶”的運作模式或者通過專業合作社的模式，一方面大力發展光伏產業，充分利用村小學等閑置場所，發揮新興產業帶動作用，按入股分紅經營的模式增加村集體收入；另一方面通過扶持貧困戶種植經濟作物和對部分有剩余勞動力的貧困戶采取直接輸出勞動力的方式助推貧困戶增收脫貧。如靈潭村依據政府推動的脫貧攻堅8項工程，進一步將3年攻堅規劃細化為15個直接脫貧項目和25個間接關聯項目。直接脫貧項目以產業發展項目為主，預計有勞動能力的貧困戶參與烤煙房、農機隊、農家樂、光伏發電等產業項目入股分紅3 490.6元/(人·年)，直接帶動了貧困戶脫貧增收。又如馬圖鎮的紅犁村2015年人均年收入只有7 550元，集體經濟收入只有黃煙利返和扶貧入股水電站，收入很不穩定。但是在產業發展的核心思路指引下，村民委員會屋頂光伏發電項目已經并網發電，竹筒酒、土圍酒、特色瓜果、黃煙、水稻等特色種養專業合作社成立運營，特別是紅犁鄉村旅游發展有限公司的組建盤活了村莊集體資產，為紅犁的長遠發展注入了源源不斷的動力。

2.3 以多種模式的協同推動一二三產業融合發展

韶關市精準扶貧工作的第3個亮點在于不囿于單一的扶貧模式和農村發展模式，而是以多種模式的協同作用，積極探索一二三產業融合的有效方式，在產業融合主體的培育、產業融合服務的完善等方面為其他地區提供樣板。

以韶關市湞江區為例，通過引進廣東友豐油茶科技有限公司，歷經7年耕耘，成功打造了666.67 hm2的優質豐產油茶林、年產2 000 t的低溫冷榨茶油加工基地、韶關市茶花森林公園、湞江區友豐湖濕地公園，形成了油茶種植、加工、觀賞一體化的油茶產業鏈，綠色生態經濟初現，通過全產業鏈的經營。首先，湞江區實現了當地農業的適度規模經營，實現了三產的聯動發展。其次，帶動了當地農戶、貧困戶的就業和增收，通過產業扶貧，貧困反彈的風險大大降低。再次，一二三產業的融合發展真正實現了農業增效，通過農產品加工實現了農業種植環節的增值，調整了供給關系。最后，通過農村休閑、觀光、生態旅游的發展再次帶動了周邊農戶的再就業，進一步促進了農村的整體繁榮。

再以湞江區大村村的教育扶貧為例，許多地區的教育扶貧局限在愛心捐贈、師資培訓、興校育人等方面，湞江區大村村并不滿足于此，他們硬是把教育當成一種產業來做，以中學生研學旅行為契機，撬動了體驗式農業、旅游、餐飲、交通等行業的發展，最終實現了大村村一二三產業的融合發展，同時也帶來了教育教學領域的轉型，思維不可謂不超前。

2.4 以整村發展規劃統籌謀劃有特色的美麗鄉村

韶關市精準扶貧工作的第4個亮點在于整村發展規劃的統籌引領，以行政村為單位的發展規劃細致到位，貼切實際，規劃先行，避免了盲目的村莊土地開發和資源利用，有助于村莊的科學、有序發展。

以紅犁村為例，在多部門數次調研的基礎上，廣東省建筑設計研究院牽頭制訂了紅梨村整村發展規劃、各自然村發展規劃以及綠化美化、旅游發展等初步規劃。結合紅梨村實際，廣東省機構編制委員會辦公室按照“保護活化傳統村落，科學布局現代農業，大力發展鄉村旅游，完善提升治理水平”的基本幫扶思路，重點在發展集體經濟、精準因戶施策、改善村容村貌、提升精神面貌以及加強村兩委班子建設等方面推進精準扶貧精準脫貧工作。

在規劃的引領下，紅犁村緊緊圍繞“建檔立卡貧困戶和整村脫貧”這個核心，著力構建“政策資源對接平臺”和“幫扶項目落地平臺”2個平臺，統籌謀劃“可持續發展的產業、可留人引人的環境、可攻堅克難的隊伍”3項重點，著重做好精準施策4個結合(傳統與現代相結合、短期與長效相結合、增收與節支相結合、集體與個人相結合)，系統推進精準扶貧N個工程。同時，駐村工作隊遵循“時不我待、馬上就干，看飯找菜、主動出擊，依靠兩委、發動群眾”的工作理念，十分珍惜來之不易的駐村工作機會，不等不靠，立即行動，先梳理幫扶項目，再積極尋找相關資源，充分依靠村兩委力量，尊重群眾，依靠群眾。在幫扶工作中，不盲目攀比，不脫離實際，不好大喜功，踏實進取，狠抓落實，綿綿用力，久久為功，在扶貧事業中努力實現自我價值。

3 韶關市精準扶貧模式的創造性轉換

作為一個農業大市，韶關市經濟和社會持續發展的關鍵、率先改革破局的著力點大概率落在現代農業和農村領域。未來韶關市的農業要“強”，韶關的農村要“美”，韶關的農民要“富”，全市各級部門認真貫徹相關決策部署和工作要求，壓實責任，認真履職，各項工作扎實推進，取得了顯著成績，也摸索出一些富有地方特色的發展經驗，可供更廣范圍地區參考借鑒。

顯然，無論是韶關市還是其他地區，貧困問題都是長期困擾地方經濟和社會均衡發展的重點，許多地區的涉農部門和人員囿于傳統工作方式，甚至裹足不前。根據筆者所在課題組長期的調研對比，許多官員把精準扶貧工作當成一項工作來做，而韶關市的大多數官員卻把它當作一項事業來干，在實踐中，地方官員和群眾主動創造的積極性很高，轉變了傳統的工作思路，勇于創新探索，這種創新性主要體現在以下幾個方面：第一，相對經濟發展而言，精準扶貧在大多數地區仍然是一個指涉公平正義的規范性問題，韶關市各地卻創造性地將之轉換成指涉效率價值的實證性問題，市場因子注入韶關“三農”工作的方方面面，從而為韶關市農村和農業的長期、持續、健康發展提供了動力保障，這就為中國特色的農村發展道路發掘出了新的寶貴素材。以精準扶貧為例，全國許多地區的扶貧更多的是以轉移支付形式帶動農村和城市均衡發展，在取得一定成效的同時，農村發展的動力實則有限，內生動力難以形成，扶貧的長效性因而得不到保障[12]。韶關市在扶貧過程中，政府同樣投入了大量人力、物力和財力，但這部分投入更多的是以一種“資金池”的形式存在，以此撬動更多社會資本投入，共同推動農村發展才是全市扶貧工作成效顯著的關鍵。以教育扶貧為例，許多地區的教育扶貧局限在愛心捐贈、師資培訓、興校育人等方面，湞江區大村村并不滿足于此，他們硬是把教育當成一種產業來做，以中學生研學旅行為契機，撬動了體驗式農業、旅游、餐飲、交通等行業的發展，最終實現了大村村一二三產業的融合發展，同時也帶來了教育教學領域的轉型，思維不可謂不超前。第二，韶關市精準扶貧工作的創造性首先體現在農村發展主體的多元化互動上，改變了單一的農民主體，將更多的社會和市場力量引入農村，在政府引導下，農民主動對接、融入市場，實現了多元主體的良性互動；其次，這種創造性體現在農村發展模式的多元化銜接上，改變了單一的發展模式，將傳統的發展模式有效銜接，特別是將社會文化、基層治理、教育、民生等領域的工作銜接到產業發展的鏈條中去，從而為農村發展提供持續的動力源泉；最后，這種創造性的本質就在于農村發展要素的多元化組合，推動農村發展的元素很多，一些地區的農村工作打不開局面，根源在于發展元素的僵化[13]。如何創新思維，結合地方實際，重新組合發展元素，就成為打破農村僵局創新農村發展格局的唯一出路。第三，韶關市精準扶貧工作中的創造性與當地干部和群眾的創新理念、開放思維密不可分，同時韶關市獨特的地理位置和區位優勢也至關重要。一方面，韶關市地處珠三角大后方，廣闊的消費市場為花卉、蔬菜、水果、優質稻等特色農業的生產提供了充分保障，也契合全省產業發展的戰略布局。另一方面，“八山一水一分田”的地理特征決定了與華北、東北、兩湖地區的糧食主產區定位有所不同，韶關市并不須要過度承擔全國、全省糧食安全重任，因此無須也不具備主抓稻谷等糧食作物的條件，發展多樣化的經濟作物為韶關市現代農業開辟了新的方向，多樣化的農業資源稟賦為多樣化的農業經營方式創造了基礎條件。

4 韶關農村全面脫貧攻堅面臨的主要難題

盡管精準扶貧工作開展的有聲有色，但畢竟農村起步較晚，底子過于薄弱。整體而言，韶關市農村面廣人多，農業農村相對落后的狀況還沒有從根本上得到改變。一方面，農業產業化程度低，農產品結構性過剩問題突出，農業供給側結構性改革步伐不快，特色化、品牌化、規模化的農產品少，叫得響的品牌更少；另一方面，韶關市農村人居環境較差，基礎設施薄弱，基本公共服務與群眾需求有明顯差距，對現代要素的吸引力非常有限。特別是對于那些貧困人口量大面廣的農村，脫貧攻堅任務尤其艱巨，加上部分地區對扶貧工作重視不夠，沒有作為工作重點放在全局中謀劃考慮，離“精準”的要求還有不少差距。未來為了打贏這場脫貧攻堅戰，韶關市還應進一步加強工作的主動性和協同性，解決一系列的難題。

4.1 現代農業生產和經營體系尚未完全確立

總體而言，韶關市農業生產經營方式不太適應現代農業發展，農業生產標準化、經營產業化、產業規模化、產品品牌化等水平仍然較低。一方面，以早稻為代表的農業生產成本居高不下，農民增收壓力大。2016年全市早稻產值約為 20 120.4元/hm2，扣除生產成本18 870元/hm2，利潤僅為 1 250.4元/hm2，種糧收益非常低。過高的農業生產成本導致農民收入增長乏力，2016年全市農民收入比全省平均水平少1 722元。另一方面，新型農業經營主體整體實力不強，組織化程度不高。農業龍頭企業總體數量較少，規模較小，帶動能力不強，農業產業多為初加工，產業鏈條短，產品附加值低。農民合作社整體規范化程度不高，市級以上示范社較少，帶動農業產業發展效果不夠明顯，農業產業化經營水平仍須提高。

4.2 漫長的產業培育時間制約脫貧攻堅任務

成熟的產業培育往往耗時較大，耗資較大，農業更是如此，上述提到的湞江區油茶產業鏈耗時7年才迎來了油茶的第1次掛果。當前，全市還有5.93萬貧困人口分散在99個鎮(鄉、街)、924個村，點多線長面廣，脫貧任務艱巨。一方面，全市脫貧攻堅工作發展不夠均衡。省直、東莞市、市直幫扶單位普遍較快，縣(市、區)幫扶單位普遍較慢，個別地方領導和個別職能部門仍未高度重視扶貧攻堅工作。另一方面，全黨動員、全民動手、全域推進脫貧攻堅的氛圍仍不夠濃厚。以南雄市原中央蘇區幸福村居示范片建設為例，由于項目涉及老舊農房和古村落的修繕保護，工作較復雜、繁鎖，導致前期地形圖測繪和施工設計時間較長，影響了項目建設進程。

4.3 一二三產業融合發展仍然處于局部試點

盡管在一二三產業融合發展的探索上友豐油茶作出了非常突出的成績。但就全市整體來看，成功的一二三產業融合發展案例仍然較少，要么停留在口號和宣傳層面，要么將一二三產業機械地糅合在一起，產業鏈未得到充分延伸，無法真正發揮三產融合的協同作用。就我國探索的“六種幫扶模式”而言，韶關市更多的也是處在點上突破階段，大扶貧、大開發的農業、旅游、文化相結合的項目不夠多，湞江區大村村以教育扶貧為起點，綜合多種扶貧模式撬動全村整體發展的扶貧模式尚未得到有效推廣。

4.4 農村環境整治和美麗鄉村建設嚴重滯后

農村人居環境較差是韶關市當前一個非常突出且普遍的問題，農村生活的品質較低，對高層次人才的吸引力大大降低。有新房無新村、有新村無新貌和“垃圾靠風刮、污水靠蒸發”現象較普遍[14]，一些地方對環境整治工作意識淡薄，組織推動、破解難題、發動群眾等能力較弱，“政府干、群眾看”“上面熱、下面冷”，群眾參與熱情不高。根據相關統計，目前全市20戶以上自然村村莊整治率只有23.5%，遠低于全省水平，與到2018年要完成80%整治目標有較大差距，形勢嚴峻。

4.5 農產品質量和品質制約特色農業的發展

當前全市農業經營者的品牌意識還不夠強，沒有充分認識到品牌對于提升農產品附加值和市場價值的巨大作用，因而農業品牌發展較慢，數量不多。同時，在品牌建設上的合力不夠，相互聯系、溝通、協調少，沒有形成具有韶關特色的農業品牌拳頭產品。另外，農產品安全任務艱巨，農產品質量問題備受社會關注，農產品質量安全風險加大，產品認證、抽檢監測、疫病防控、監管執法等任務艱巨。

4.6 農村電商對農產品上行的帶動作用不大

在大力發展“互聯網+”農業新業態的浪潮下，韶關市農村電商網絡逐漸鋪開，農業互聯網小鎮建設轟轟烈烈，有利于特色農產品推廣的農產品市場流通。值得警惕的是，農村電商的出眾在于實現農產品上行，但在現實運營中工業品下行的勢頭完全壓制了農產品上行的勢頭。作為一個弱勢的市場主體，通過農村電商增加農民收入的預期目標還沒有完全實現。

4.7 以“政銀保”為主體的金融扶貧成效不突出

小額信貸是解決普通農戶資金缺乏的有力舉措[15]，韶關市各地引導符合條件的貧困開發對象參與小額信貸，通過財政貼息、風險補償等鼓勵金融機構創新金融扶貧產品和服務，引導更多信貸資金流向幫扶村，加快脫貧致富步伐。其中，“政銀保”合作貸款項目是通過以省級農業“政銀保”項目專項資金(全市490萬元)為杠桿，構建以銀行貸款投入為基礎、保險公司承保(擔保)或借款人信用(抵質押物)等擔保為保障的農業“政銀保”合作貸款體系，但在實際運作過程中大多數資金并未流入普通農戶手中，導致貧困戶貸款的意愿更低。因此，如何將金融扶貧與其他扶貧方式有效銜接，充分發揮小額信貸的預期作用，還須重點研究落實。

4.8 基層治理體系不適應農村經濟社會形勢

在全面推動農村發展和脫貧攻堅的大目標下，“縣鎮兩頭熱，個別村組涼”的現象依然存在，進一步制約了脫貧攻堅進程。以乳源縣、仁化縣2個示范片為例，在建設過程中由于污水處理池用地難以協調，主要是占用村民耕地與不補償之間的矛盾，導致部分項目推進緩慢。同時，現有的基層治理方式無法有效應對類似的矛盾，村兩委缺乏公信力，一些地方和部門改革的擔當精神不夠，對推進改革仍停留在一般號召上，簡單把項目建設和產業發展當作改革內容，缺乏體制機制創新。

5 創新精準扶貧模式的持續探索方向

5.1 精準扶貧，對接產業

5.1.1 以產業扶貧為主，加強配套扶貧項目的協同建設 授人以魚不如授人以漁，在眾多扶貧項目中產業扶貧已經成為最受群眾歡迎的扶貧手段，也是從根本上實現貧困村脫貧、形成村民內在發展能力的重要舉措。產業扶貧又是一項系統工程，簡單地引入項目和相關企業多半不能奏效，還要由政府出資或引進新的資本進行配套建設；另外，為了減少產業扶貧的風險，在主導性產業建設的同時還要統籌資源分配，加強配套設施的協同建設，科學規劃，多管齊下，推動產業扶貧的順利進行。

5.1.2 重視區域間差異，鼓勵高附加值產業入駐貧困村 在扶貧過程中搞平均主義并不合適，這樣雖然化解了資源紛爭矛盾，同時也將有限的扶貧資源進一步稀釋了，進而導致資源不能發揮應有的作用。為了實現精準扶貧的目標，就要重視區域之間、貧困村之間、貧困戶之間的個體差異，根據其具體特征，細化扶貧資金的數量及扶貧政策的優惠程度，制定差異化的扶貧方案，精確劃分扶貧資金和政策的投入區間。還要根據各地實際，重點扶持一批高附加值的產業項目，如農產品加工、旅游等能夠拉長產業鏈條，帶動更多人就業、創業的項目。

5.1.3 精確識別帶頭人，轉變政府自上而下的扶貧思路 為了實現地方扶貧目標和地方發展目標的統一，將產業和貧困村民的利益切實綁定在一起，就要轉變政府一刀切式的自上而下的扶貧思路，將扶貧的主導權交與脫貧主體。如政府可以確定具體的扶貧項目，以項目包的形式將扶貧進行外包，承包特定扶貧項目的帶頭人須要簽訂責任書，由承包責任者與村民談判、合作，同時還要保證村民同等的談判權和話語權，最后根據村民的脫貧程度進行付費并給與相應的獎勵或懲罰。這樣一來政府就將扶貧的主導權交到了真正有能力帶領村民脫貧的人手中，避免了資源低效配置，政府的角色也回歸到了扶貧的引導者和監督者上來，能夠更有效地實現精準扶貧目標。

5.1.4 優化電商服務網絡體系，促進農產品上行 在精準扶貧中，農村電商網絡在很大程度上促進了地方農產品的對外銷售，為農戶脫貧提供了新的渠道。但是相較農產品上行，工業品和其他消費品下行趨勢反而超過了農產品上行。為了強化農產品上行，切實提高農民收入，地方的綜合服務商必須提供一個整體的上行解決方案，打造農村電商生態體系。一要發揮龍頭企業的引領作用，促進更多人和機構參與銷售，賣出規模，賣出影響力；二是做好農產品的品質控制，建立產品溯源體系，打造特色品牌，保障產品質量和安全；三是搭建整體的分銷渠道，實現農產品的分類輸出。

5.2 綜合改革，強化發展

農村發展以健全的基層治理體系為前提，基層治理又不能脫離鄉村發展這一現實目標，否則基層治理就失去了內在的動力。這就須要在農村進行全面的綜合性改革，強化農村發展的內生動力。首先，打造現代農民增收綜合體。以農業社會化服務體系建設為抓手，實現農業農村發展新業態、新模式的帶動作用，重點探索促進農戶增收的孵化機制。其次，培育多元化的新型農業經營主體，培育現代家庭農場，發展農民合作社農民，支持農業龍頭企業，以多種方式輻射帶動農戶。再次，繼續發展精致高效農業，扶持農業科技創新、高效農業示范基地建設，創建農業產業化示范基地。鼓勵各級各單位通過幫扶等措施帶頭辦點，以點帶面，示范帶動，推進農業科技創新。最后，還要創新多元化的農村土地經營方式，試點土地互換并地，探索互換并地的經驗。試點土地股份合作，以“四權四化”為核心引導土地股份化向股權資本化轉變。

5.3 服務下鄉，干部下沉

鑒于城鄉在公共服務體系上的非均衡特征，新形勢下要著力建設農村公共服務體系。按照“延伸鄉村、覆蓋縣域、均等服務”的思路，推動基層黨建、村民自治和農村公共服務“三個重心”下移，以縣級行政服務大廳為“中心”、以鎮有政務辦事大廳為“支點”，通過延伸服務網絡，推動基本公共服務延伸到村級基層，實現“縣有行政服務中心、村有政務便民代辦點”三級服務網絡。全面落實基層鎮(街)干部普遍聯系群眾制度，在網格化管理方面取得突破，基本實現“證件村里辦理、信息村里查詢、矛盾村里調解”的目標。

5.4 智庫支持，提質增效

目前，高校和研究機構智庫服務地方政府決策的現象非常普遍，通過服務外包實現政府決策和公共治理的專業化供給已是大勢所趨。新常態下我國農村發展面臨重要戰略機遇，一方面要增強信心，加快農業供給側改革，從當前經濟發展的階段性特征出發，抓住各地在新常態下轉型發展的戰略機遇。而能否抓住該機遇取決于各地能否先行一步，率先深化農村經濟體制和機制改革，優化制度供給，提升“三農”政策制定水平和公共服務能力，通過專業科研機構和地方政府的深度對接，為此提供額外的動能。建議地方與專業智庫展開深度合作，集中專業研究機構的優勢資源，一方面專注于現代農業的特色化、專業化、高端化試驗試點，另一方面專注于創新農村基層治理體系的試驗試點，在試點基礎上，由點及面，將成功經驗向其他地區推廣，最終構筑一整套、富有地方特色的精準扶貧模式。