現行網約車準入制度研究

徐薇茜

（450001 鄭州大學法學院 河南 鄭州）

分享經濟指的是公眾將閑置資源通過社會平臺與他人分享，進而獲得收入的經濟現象。在過去閑置資源以碎片化方式存在，整合成本高，因而難以被利用。而現在互聯網技術以低成本將大量閑置資源整合到專業平臺上重新形成規模化的供給，為激活經濟剩余，滿足多元化需要提供了可能。網約車是分享經濟浪潮中產生的新事物之一，也是其中最為人熟悉的。網約車因其“使用而非占有”的特點，具有緩解交通擁堵，減少汽車尾氣排放，提供出行便利，增加就業與普通市民收入等優點，廣為人們所稱道。2016年，交通運輸部7月14日正式出臺了《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》，標志著對這一新生事物合法性正式給予了承認，其中對于從事網約車經營的車輛與駕駛員作出了相關規定，設置了一些準入條件，而且其中包括“車輛的具體標準和營運要求，由相應的出租汽車行政主管部門，按照高品質服務、差異化經營的發展原則，結合本地實際情況確定”和從事網約車經營的駕駛員應符合“城市人民政府規定的其他條件”的規定，實質上是在考慮地區差異的前提下，將網約車管理細化規則的制定權授予了地方人民政府。

2016年10 月，北京、上海、廣州、深圳四大城市同時公布網約車經營服務管理實施細則征求意見稿，其中關于網約車管理的若干規定，尤其是關于網約車車輛和駕駛員準入資格的規定更是一石激起千層浪。比如，北京、上海兩地均要求駕駛員擁有本地戶籍、網約車經營車輛需要為本地牌照，讓許多人質疑是否涉及有違平等原則，是否涉及對外地戶籍的歧視；又如規定中關于車輛價格、軸距、排氣量等的過高標準（如北京市規定五座三廂小轎車排氣量不得小于1.8升），讓人們質疑對于道路平坦寬闊的超大城市，車輛的過高標準是否有其必要性，如此標準是否真的有利于環保；還有人認為而且我國許多自主汽車品牌的主要車型并不符合標準，這樣的細則可能會對自主品牌發展造成影響，此外，還有學者認為，軸距和排氣量的限制使得滿足條件的多為中高端車型，而中高端車型所有者提供網約車服務的意愿并不強烈，也會助推網約車價格上升，網約車細則同時限制了經濟條件不佳者作為服務提供者的經營自由權利和服務接受者的出行便利。[1]

經過兩個多月的征求意見，于2016年12月21日，北京、上海、廣州又同日公布了正式的網約車管理實施細則，雖然與征求意見稿相比，在部分監管規定上有了一定程度的緩和，但是其中準入標準的規定卻依然如故。北上廣網約車的示范作用下，又有更多的城市公布了自己的網約車管理地方細則，根據交通運輸部在2017年7月28日公布的數據，截至當時，已有24個省（市、自治區）發布了實施意見，133個城市公布落地實施細則。遺憾的是，其中許多細則仍然不乏對于駕駛員戶籍以及車輛牌照、排氣量的限制，將交通部賦予網約車業的政策空間收縮，使得大多數車輛和駕駛員并不符合條件（如征求意見稿公布之時上海市41萬專車司機中有上海戶籍者不足一萬。）而截至2017年7月，全國獲得網約車駕駛員證的僅有約10萬名司機，還不及滴滴平臺高峰期司機總量的0.6%，許多地區“打車難”問題重現。2017年7月滴滴出行提供的數據顯示，新政實施半年后，北、上、廣、深在2017年6月早晚高峰和夜間時段的打車難度均有不同程度上升，同比分別增加了12.4%、17.7%、13.2%、22.5%。

各地在網約車管理細則中規定的網約車準入制度，無疑限制了網約車發揮其效用，不利于分享經濟的發展，也不利于促進城市交通擁堵問題、環境污染問題與人們出行難題的解決。那么網約車準入制度制定的出發點與目的究竟是什么，現行的網約車準入制度有哪些不合理之處，致使其無法實現制度目標反而阻礙了網約車發展，以及如何完善這一制度，是我們在本文中將要探討的問題。

一、網約車準入制度的制度目標與設計思路分析

（一）網約車準入制度的制度目標

網約車準入制度的制度目標，即設計網約車準入標準和規范所意圖實現的社會效果。探尋網約車準入制度目標，比較其與實施實際效果的差距，是分析這一制度設計合理性的前提。目前沒有明確的文件或立法過程中的資料說明網約車準入制度的制度目標，但作為網約車監管制度下屬的一個組成部分，網約車準入制度的目標理應從屬于網約車監管的整體制度目標。

在交通運輸部出臺的《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》中明確了網約車監管的制度目標是“為更好地滿足社會公眾多樣化出行需求，促進出租汽車行業和互聯網融合發展，規范網絡預約出租汽車經營服務行為，保障運營安全和乘客合法權益”，我們由此可以對國家層面上網約車準入制度的制度目標或者立法意圖窺見一斑。地方層面上，對于網約車監管制度的目的，《北京市網絡預約出租汽車經營服務管理實施細則》直接援引了交通運輸部的規定，《上海市網絡預約出租汽車經營服務管理若干規定》則增加了“依法管理、綠色環保、安全運營、公平競爭”等內容，而其他城市的網約車細則對制度目的的闡釋也大同小異。由此可見，規范經營管理行為、保障運營安全和乘客合法權益屬于網約車準入制度的制度目標。

然而，對制度目標的探尋不應該僅僅止步于行政法規中所寫明的部分，還體現在具體的規范方式之中。各地細則對網約車設立的與傳統出租車行業相同甚至更高的準入標準，體現了政府試圖對網約車進行數量控制的傾向。考慮到各地頻繁發生的出租車司機集體抗議事件和出租車司機與網約車司機之間的沖突事件，我們或者可以認為，通過設置較高標準平衡網約車與傳統出租車行業之間的矛盾，使得處于行政許可制下的傳統出租車從業者獲得一定的保護，也是網約車準入制度的目的之一。交通運輸部于發布《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》的同日，公布《關于深化改革推進出租汽車行業健康發展的指導意見》，規定傳統出租車行業新增的經營權一律實行期限制和無償使用，鼓勵傳統出租汽車企業轉型提供網上預約服務等內容，以減輕出租車司機和公司的經營壓力，而這一舉動似乎可以看做對于網約車準入制度同時具有緩和網約車與傳統出租車行業的對立關系，平衡二者相對利益的目的。

（二）網約車準入制度的設計思路

網約車準入制度的設計思路指的是立法者在制定網約車準入制度的具體規范時的思維方法以及參照依據。從目前的情況來看，無論國家還是地方層面，網約車準入制度的制定基本上是以出租車管理規定為參照的，比如各地對于車輛牌照、注冊登記地，軸距、排氣量的規定，對于司機戶籍和司機年齡的限定，以及對車輛必須安裝符合國家和本市相關規定的具備行駛記錄功能的固定式車載衛星定位裝置和應急報警裝置等規定，無一不是參照對于傳統巡游出租車準入資格的規定。這體現了網約車準入制度的主要設計思路來源于傳統出租車準入制度，并且與其相比區別不大，這可能是因為規則制定者認為二者并沒有本質差異，也有可能通過與出租車設立類似或更嚴格的準入制度來平息傳統出租車行業反對情緒的考量。

二、網約車準入制度合理性分析

現行的網約車準入制度為社會公眾所非議主要有兩方面的原因，包括規定設置瑣碎且標準過高，脫離了正常服務所需要的范圍與程度以及有關戶籍牌照的限制有違公平，涉嫌歧視。實際上，大眾認知直觀地反映了現行網約車制度欠缺合理性的兩種主要表現，即與制度目標實現不具有實質聯系和有違公平競爭原則。

（一）現行網約車準入制度與制度目標實現不具有實質聯系

通過之前的分析，網約車準入制度的制度目標可以被概括為維護運營安全、保護乘客合法權益等。為了實現這一制度目標，地方政府對網約車的準入采取了與出租車相同甚至比其更高的標準，試圖通過對車輛軸距、排氣量甚至車輛價格的強制性規定，確保車型足夠安全寬敞，保障出行安全和服務質量。但這種對于出租車行之有效的做法其實并不適合網約車，因為出租車傳統行業規定的排量軸承標準限制是為了防止價格管制行業中的服務質量惡化，然而網約車行業中卻不存在這種必要性。因為“一方面，價值管制取消使服務質量管制沒有太多必要，市場經濟可自發調節，另一方面，依托于互聯網技術的網約車行業，在線反饋，評價聲譽等聲譽機制可以轉化為巨大的需求壓力，從而迫使平臺促使網約車服務質量滿足消費者需求。”[2]而對于車輛必須安裝具備行駛記錄功能的固定式車載衛星定位裝置和應急報警裝置的規定也同樣沒有必要性，網約車軟件上自帶的地圖本來就能夠顯示行使路徑，現代智能手機自身也有定位功能，各類地圖類應用軟件更是層出不窮，如遇緊急情況，使用手機進行報警，使用平臺的一鍵報警功能更加快速便捷。

鑒于緩和網約車與傳統出租車行業的對立關系、平息傳統出租車公司和司機的不滿情緒也是現行網約車準入制度的目的之一，網約車準入制度也有意設立高門檻來控制網約車數量。然而此種方式對實現這一制度目的同樣作用不大。雖然出租車司機認為網約車的價格優勢等來自于準入標準低，不需要出租車經營許可證和購買強制性保險就能營運，因而運營成本低。可是事實上網約車模式的成功則是來自于其“非巡游”的特性，不同于出租車許多時間存在著“空車尋客”和“送客后空車返回”的情況，網約車實現了閑置資源的充分利用，降低了成本，同時通過網約車平臺解決了信息不對稱的問題，使得供需得以匹配。單純的提高網約車準入標準以實現對于傳統出租車行業的保護，不僅效果不大，而且于法無據。正如一些學者所說“國家對于新興行業或市場創新的規制應立足于該行業或創新的特性，而非出于對其他競爭性行業和從業人員的父愛主義。”[3]政府給予出租車的許可權并不是免于競爭的權利，由競爭帶來的出租車牌照的價值稀釋不應該也不能成為為網約車設置高準入門檻的理由和依據。只有從改革出租車管理制度入手，推動出租車運營模式的轉型升級，才能從根本上有效地實現這方面的制度目標。

由于規則制定者沒有很好的認識到分享經濟的特征，也沒有正確認識傳統出租車行業利益受損問題，導致對于網約車采取了與傳統出租車行業類似甚至比其更高的準入條件。這些規則與制度目標實現并沒有實質性聯系，由此帶來的符合資格的駕駛員和車輛大幅減少造成了公眾出行便利受到影響，網約車監管制度的“滿足社會公眾多元化出行需要”整體制度目標反而受到阻礙。

（二）現行網約車準入制度有違公平競爭原則

北京、上海等城市都在網約車細則中規定了網約車駕駛員必須是本地戶籍，從事網約車經營的車輛必須是本地牌照，許多人認為這有損外地居民和外地牌照車輛所有者的平等權利，損害了他們的財產自由、營業自由與職業選擇的自由。[4]這一明顯與戶籍制度改革相背離的制度引起了廣泛的爭議，北京市天元律師事務所已經就“部分城市網約車細則涉嫌違反公平競爭審查制度、涉嫌構成濫用行政權力排除限制競爭”,向相關反壟斷執法機構進行舉報。而就媒體披露,目前國家發改委相關部門已經著手調查。[5]

對于禁止行政機關濫用行政權力排除限制競爭的規定可見于我國的《反壟斷法》中，然而網約車很難歸類于“外地商品”，網約車司機也不屬于規定中的“在本地投資或者設立分支機構”或者“參加本地的招標投標活動”的“外地經營者”，因而各地政府對網約車設立的準入高門檻并不屬于《反壟斷法》規定的濫用行政權力排除限制競爭的范疇。雖然交通運輸部在《暫行辦法》中只規定了駕駛員應取得駕駛證并有三年以上駕齡、沒有暴力犯罪經歷等條件，并未言及駕駛員戶籍、車輛牌照等，但其確實在規定中概括授權地方政府可以對準入條件結合地區實際出臺細化規則，各地方政府在網約車細則中設置高準入門檻并不符合濫用行政權力排除、限制競爭目前在法律規范上的定義。

然而，形式上的合法性并不意味著有關的準入制度不會起到排除、限制競爭的實質結果。在北上廣等外來人口數量龐大的特大城市，對于外來人口和外地牌照的車輛做這種限制，事實上形成了本地居民與外地居民，本地車輛與外地車輛之間的差別待遇。而正是出于政府政策可能在事實上有損公平競爭的考慮，2016年國務院發布《關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》，要求建立公平競爭審查制度，以規范政府有關行為，防止出臺排除、限制競爭的政策措施，逐步清理廢除妨礙全國統一市場和公平競爭的規定和做法。而各地出臺的網約車實施細則無疑就是《意見》中所言的“行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織（以下統稱政策制定機關）制定的市場準入的規章、規范性文件”，自然屬于審查對象的范疇，直接違反了“不得設置不合理和歧視性的準入和退出條件”的審查標準。然而數月之后多地出臺的網約車細則中仍然包含了本地戶籍、本地牌照等限制，也沒有地方政府說明網約車細則是否已經進行了公平競爭審查。

現行網約車準入制度在駕駛員戶籍、車輛牌照等方面的限制不屬于《壟斷法》上“濫用行政權力排除、限制競爭的情形”，但其造成了本地居民的競爭優勢地位，排除了外地居民提供網約車服務的資格，且未經公平競爭審查，其實質上有違公平競爭原則，這也是其缺乏合理性的另一個重要原因。

三、網約車準入制度的完善建議

（一）建立區別于傳統出租車的準入制度

我國目前網約車準入制度甚至是整個網約車監管制度是以出租車管理制度為依據制定的，未能與傳統業態加以區別，忽視了分享經濟的特征，將網約車“出租車化”管理，是網約車管理制度的主要缺陷。

事實上由于分享經濟的特點，創新網約車政府規制模式具有現實依據，因為互聯網技術使得網約車運輸安全和服務質量不需要通過政府規制，而是可以自發由市場進行調節。美國加利福尼亞州就為網約車平臺創設了準入標準、安全審核都不同于傳統出租車的新的監管類別，定位其為“交通網絡公司”（TNS）。[6]創新網約車政府規制模式，建立不同于出租車的準入制度同時具備法律正當性，因為受到出行習慣、支付方式的影響，二者從本質上來講并不是同一類事物簡單的替代，而是一種創新。如波斯納法官指出的那樣，“對于不同商品和服務，不能總是要求適用完全相同的監管規則，這樣的要求既無憲法依據，更有悖常識”。因而建立起新的不同于傳統出租車的網約車準入制度是可行且必要的。

在建立這一制度的過程中，應充分考慮網約車特性，對于準入標準可適當放寬，其中不合理的內容應盡快去除，尤其是要強化平臺的主體責任，發揮平臺專業化優勢，可適當的將準入標準交由平臺掌握，這樣更有利于市場調節網約車資源配置。而且一旦發生責任事故，平臺未盡到準入審核的義務前提下將承擔連帶責任，更有利于受害者權力的及時救濟。

（二）引入公平競爭審查制度

網約車準入制度領域應該盡快引入公平競爭審查制度，作為公平競爭審查制度出臺后數月內出臺的網約車實施細則，本應對這一制度進行良好的落實，使制度彰顯其價值。然而其中卻包含著大量的不合理的歧視性的準入條件，這一現象確實值得反思。為了激發共享經濟活力，實現網約車監管的制度目的，確有必要對地方網約車細則進行公平競爭審查，根據市場反饋信息，重新完善修訂規則，遵循包容審慎原則，鼓勵市場創新精神，降低準入門檻，維護公平競爭環境。