刑事拘留未報捕案件監督問題研究

洪曉亮

（311700 淳安縣人民檢察院 浙江 杭州）

一、前言

對于刑事拘留未報捕案件，目前的現狀是公安機關采取刑事拘留人數遠高于報捕人數，究其原因有犯罪情節輕微，無逮捕必要、犯罪證據達不到報捕條件、不適宜羈押等法定因素，也有隨意刑拘、將應當提請報捕或移送審查起訴的案件變更強制措施或久拖不決等法外因素。出現這些情況主要是因為刑訴法規定，刑事拘留可以由公安機關自行決定、自行執行。在司法實踐中，這確實使抓獲犯罪嫌疑人、打擊犯罪上更加及時，但由于缺少相應的外部制約機制，公安機關隨意刑拘、隨意變更等情況時有發生，不利于打擊犯罪和保障人權。

二、刑拘未報捕案件的基本情況及處理方式

2015年1月1 日至2017年9月1日，某縣公安局共刑事拘留1678人，通過全面的梳理核查后發現，其中有949人被采取刑事拘留措施后未報捕，占刑拘總人數的56.5%，而這949人中有847人變更為取保候審或監視居住，占刑拘總人數的50.5%，有102人被公安機關變更為和解撤案、行政處罰等處理，占刑拘總人數的6%。結合上述調研情況以及司法實踐，可以看出公安機關處理刑事拘留未報捕案件，主要有以下幾種情形。

（一）刑拘釋放后撤銷案件，僅作治安處理

在尋釁滋事、聚眾斗毆等涉眾案件中，因涉案人員眾多，公安機關常常來不及仔細調查便先行采取刑事拘留措施。之后，經偵查發現一些涉案人員情節較輕，達不到立案標準，只能治安處罰后予以釋放。另外，在一些盜竊、詐騙等案件中，公安機關對涉案人員采取強制措施后，涉案財物經物價中心鑒定，涉案金額未達到立案標準，從而將撤銷案件，在治安處罰后予以釋放。

（二）刑拘變更強制措施后直接移送審查起訴

在一些故意傷害、盜竊等輕微刑事案件中，由于犯罪嫌疑人犯罪情節較輕，認罪態度較好，具有悔罪表現，同時具備取保候審條件，無提請批準逮捕必要，公安機關在變更強制措施后，直接將案件移送審查起訴。

（三）刑拘變更強制措施后，久拖不決

在一些輕微刑事案件中，公安機關在將刑事拘留的犯罪嫌疑人變更為取保候審或監視居住后，遲遲未予處理，一掛了之。其中包括犯罪事實已查清，應當移送審查起訴未移送；犯罪嫌疑人不構成犯罪，應當撤案處理未撤案；偵查取證后，未達到逮捕條件未報捕等情形。

（四）其他情況

在故意傷害（輕傷）、盜竊、交通肇事等輕微刑事案件中，犯罪嫌疑人被刑拘后，由于犯罪嫌疑人家屬求情，親戚朋友說清等法外因素，以至于出現刑拘隨意、以“保”代刑、降格處理，逃避法律制裁。

二、刑事拘留未報捕案件存在的問題

根據刑訴法規定，批準逮捕條件要明顯高于刑拘條件，公安機關大部分刑事拘留未報捕案件已按照逮捕條件嚴格執行，但仍有部分刑事拘留未報捕案件存在違法立案、違法撤案、以罰代刑，變更強制措施不當等問題，影響了司法公正。具體分析，有以下幾個方面。

（一）不符合刑拘條件而刑拘

由于刑事拘留措施是剝奪人身自由的強制措施，刑訴法對此作出了嚴格規定。公安機關只有在情況緊急時，出于打擊和制止犯罪，收集和固定證據的目的，才能對犯罪嫌疑人適用刑事拘留措施。但司法實踐中，公安機關并未嚴格遵守刑事訴訟法所規定的限定條件，刑事拘留措施被擴大化適用。

（二）以刑事拘留措施促使民事糾紛的解決

在辦案實踐中，針對故意傷害案、故意毀壞財物案等輕微刑事案件，公安機關為了能盡快達成調解協議，使受害人的損失得到賠償，而不考慮犯罪嫌疑人是否符合刑拘條件，直接對犯罪嫌疑人采取刑事拘留措施，在雙方達成調解協議后，再以“不應追究刑事責任”為由，作出撤案處理。

（三）未嚴格依據法定立案標準立案

在司法實踐中，公安機關存在將不符合立案標準的案件違法立案，符合立案標準的案件卻違法撤案的情況。首先，某些地區公安機關的績效考核制度將立案數、破案數、移訴數等作為考核重點項目，致使該地區的派出所、一線辦案部門一味追求績效考核加分，常常把不應當立案的案件立案偵查。另外，公安機關經常會組織專項打擊行動，在打擊過程中，有時會降低拘留標準，以拘促打。

（四）部分案件取證不及時，久偵不結

在一些案件中，公安機關消極取證，遲遲不予處理、導致案件懸而不決，特別是對一些案情復雜、取證困難的案件或證據不足，但經過偵查補正后可以報捕的案件等。公安機關對這些案件怠于偵查，致使案件久拖不決，侵犯了當事人的合法權益，也損害了司法公正。

（五）其他問題

公安機關還存在辦案程序不規范、案件定性錯誤、逮捕條件把握不準等問題，這些問題不僅嚴重影響了案件質量，也侵害了犯罪嫌疑人的合法權益。

三、刑事拘留未報捕案件存在問題的原因分析

針對公安機關刑事拘留未報捕案件中出現的問題，究其原因主要有以下幾方面。

（一）業務水平不夠、責任心不強

首先，由于公安機關民警調動頻繁，致使辦案部門大多數辦案民警為年輕干警，而年輕干警缺乏辦案經驗。其次，某些偵查人員在辦案過程中缺乏責任心，常常出現一些程序錯誤或低級錯誤，嚴重影響了案件質量。

（二）重實體、輕程序

我國刑事訴訟法規定，各種證據的獲取都必須符合法定程序，否則將導致證據法律效力的喪失，這就意味著程序的合法性決定了實體的有效性。但偵查人員調查取證過程中，往往著重把握案件實體部分，忽視對案件程序上的要求，造成程序錯誤甚至程序違法。

（三）職能部門審核把關不嚴

公安機關辦案部門所辦案件決定刑拘、變更強制措施或報捕的，都需要報法制大隊、單位領導審批，如果辦案單位領導、法制大隊審核人員在審核案件時認真把關，嚴格適用刑拘、報捕條件，就能避免諸多問題的發生。另外，針對審核過程中發現的問題，處理力度不夠，應當責令辦案部門予以糾正，嚴重問題要予以通報，并追究承辦人員責任。

（四）刑事拘留措施缺乏實質檢察監督

刑事訴訟法規定檢察機關對偵查活動合法性進行監督，但相關法律未具體規定該監督權的適用程序和監督手段，使得檢察機關對刑事拘留措施的監督流于形式，缺乏實質監督力度。

四、刑拘未報捕案件存在問題的解決措施

要切實解決刑拘未報捕案件中存在的問題，就要積極研究探索新思路、摸索新做法，建立對公安機關適用刑事拘留強制措施的法律監督工作的長效機制，對發現的問題及時監督糾正，綜合運用立案監督、糾正違法、檢察建議等措施加強監督，規范刑拘措施的適用。

（一）建議完善法律規定，使得檢察機關監督刑拘未報捕案件有法可依

（1）建議完善刑事拘留的適用。雖然有刑事訴訟法規定了刑拘適用的七種情形，但具體操作上仍然存在較大的主觀性，致使公安機關作出刑事拘留決定的隨意性較強。為了保障犯罪嫌疑人的合法權益，理應對刑事拘留措施的適用條件作出更具體嚴格的規定。

（2）建議規范刑事拘留檢察監督機制。現行法律規定對檢察機關的刑事拘留監督權具體適用過于籠統，也未規定具體的監督手段，使得檢察機關對刑事拘留措施的監督權流于形式，不能完全發揮其監督作用。鑒于此，建議立法對檢察機關的刑事拘留監督權進一步強化。首先是加強檢察機關對刑事拘留措施期限的監督。建議仍由公安機關自行決定延長一至四日刑事拘留羈押期限，但在作出延長決定后應當報檢察機關備案，同時法律應當對“特殊情況”的適用范圍做出明確的規定。另外，對流竄作案、多次作案、結伙作案的犯罪嫌疑人延長刑事拘留羈押期限至三十日的情況需報檢察機關批準，以防公安機關濫用延長的權力。其次是加強檢察機關對刑事拘留措施的監督力度。對于公安機關違法采取刑事拘留措施的，檢察機關應當及時發出《糾正違法通知書》，公安機關在接到通知書后不予整改或整改不到位的，檢察機關有權通知公安機關變更強制措施或撤案處理。再者是加強檢察機關對刑事拘留案件的備案審查。公安機關作出刑事拘留決定后，應當在24小時內報檢察機關備案，對需要變更強制措施或撤案處理的案件，應報檢察機關審查，取保候審或監視居住期滿案件，公安機關應在釋放后報檢察機關備案。

（二）建章立制，實現檢察機關對刑事拘留未報捕案件監督常態化、規范化

（1）建立書面征詢制度。公安機關認為不需要報捕的刑拘案件，應當于刑拘期限期滿前3日內，將該案的立案、案由、刑拘情況、不提請批捕理由等材料以書面形式移送檢察機關審查，檢察機關應當在審查相關材料后，出具《刑拘后未報捕意見函》，對刑拘未報捕案件是否合法、合理進行說明。

（2）建立信息情報互通制度。檢察機關、公安機關每月底要將上月立案、發案、破案、刑拘未報捕、批捕、不捕等數據相關數據相互進行書面通報。偵監部門對公安機關通報的情況進行書面審查，發現問題的及時予以糾正。另外，建立內部監督配合制度。檢察機關利用局域網、辦案系統等信息化工作平臺以及檢察官聯席會議，實現內部信息互通共享，促進偵監與公訴、監所、控申等部門工作的良性互動，形成齊抓共管的大監督格局，建立多渠道、多方位的信息網絡和工作聯席制度。

（3）建立會商協調制度。公、檢兩家每季度召開一次聯席會議,通報并商討本季度刑拘未報捕案件原因和處理情況，對發現的問題，偵監科要根據不同情況分別做出是否報捕、是否撤銷案件、是否重新立案的糾正意見。

（4）建立立案監督案件和存疑不捕案件的定期反饋制度。公安機關怠于偵查或未在規定時間期限內移送審查起訴的，檢察機關要及時發出《刑事案件催辦函》，公安機關接到催辦函后，應當書面反饋偵查進展及下一步偵查工作安排等情況，避免案件立而不偵、久偵不結。

（5）建立案件跟蹤監督制度。在全面掌握公安機關刑拘案件的基礎上，對公安機關變更為非羈押強制措施后待處理的案件，逐個建立臺賬，由專人負責跟蹤，定期了解偵查情況，即使賬務偵查動態，避免案件久拖不決，以保代刑。對重大疑難復雜案件，提前介入偵查，以使案件得到正確處理。

（三）通過立案監督、書面糾正違法、通知撤案等有效措施確保偵查監督實效

首先是對公安機關已撤銷的案件進行審查，發現不應當撤案而違法撤案的案件，檢察機關應當監督公安機關重新立案。其次是對刑拘后未報捕的案件中未撤銷案件進行審查，發現不涉嫌犯罪的，檢察機關應當及時發出糾正違法通知書，要求公安機關及時作出撤案處理。三是對案件事實清楚的輕微刑事案件，公安機關采取刑拘措施后，久拖不決的，檢察機關應當監督公安機關及時移訴。四是對公安機關適用、變更刑拘措施不當的，檢察機關應當及時督促公安機關報捕。

（四）設立辦案一線派出檢察室

在辦案一線案件較多的派出所設立派駐檢察室或檢察官辦公室，主要是對所派駐的派出所的偵查活動實時監督，包括刑拘未報捕案件的情況。要求公安機關將作出刑事拘留決定的案件,刑拘后3日以內以書面形式，將簡要案情通知派駐檢察員,并將受案登記表、立案決定書、拘留證等相關法律文書交由派駐檢察員，由派駐檢察員對刑拘案件進行全面審查，并作出是否需要報捕的檢察建議，同時對審查過程中發現的問題及時提出糾正意見，從源頭上杜絕違法偵查活動，實現司法公正。