古鎮保護中政府與居民利益博弈關系的制度經濟學分析
——以江南水鄉古鎮為例

李 昕

1 導論

在轉型期各方利益①日趨分化的條件下，歷史遺產資源真實的利用狀況決不僅僅是一個簡單的物質性或經濟性問題，而是一個復雜的各方利益博弈過程。本文從古鎮區②特殊的產權關系屬性入手，將古鎮保護置于當代中國轉型期漸進制度改革背景下進行歷史與邏輯相統一、經濟分析與政治分析相統一的考察，運用新制度經濟學分析方法對轉型期江南水鄉古鎮保護發展過程中“政府-居民-遺產”關系的歷史演變進行了經濟學透視，動態地考察了“政府-居民”在轉型期的利益博弈行為與古鎮保護制度變遷之間的內在關系，以期揭示轉型期中國古鎮保護發展的基本動力和內在邏輯。

2 利益分配是古鎮保護中的關鍵問題

一般而言，大多數居民對歷史文化保護沒有什么興趣，居民主要關心的是自身利益特別是經濟利益③，只有當其意識到古鎮保護對其自身經濟會產生一定的正面和負面影響時，才會關注古鎮保護。從這個角度看，地方政府主導的保護活動能否獲得當地居民支持，關鍵在于其對居民個人利益的實際影響狀況。為了能使保護活動順利推進，這種利益影響一般應滿足以下條件:

（1）古鎮保護在整體上對各方都有好處，而且這種利益增量越大越好，從而能為各方提供更強大的利益激勵。

（2）應盡可能承認現有利益格局，即使可能對某一方產生一定的利益損害，也應通過及時而適當的補償避免可能的利益沖突。

（3）由于存在收入攀比心理，因此應盡可能保證古鎮保護利益分配過程和結果的相對公平。

3 古鎮保護中政府與居民之間的利益博弈關系

由于古鎮是一個生活片區，因此在由古鎮保護所引發的相關利益格局調整與各方利益關系變化中，政府與當地居民④之間的博弈關系無疑居于十分重要的地位，而這一博弈關系之所以呈現特別復雜的狀況，其根源在于古鎮區特殊的產權屬性和轉型期特定歷史背景的交互作用機制。一方面，古鎮區的社區公共產權性質決定了各方在古鎮保護中的責權利關系難以得到清晰而有效的界定，這是導致雙方博弈關系復雜化的基準的經濟學原因，另一方面，在轉型期相關制度缺失和社會博弈結構不均衡的特定時代背景下，種種歷史及現實原因使這種基準的復雜博弈關系得到了放大。

運用產權經濟學原理，所有問題產生的原因最后都可以歸結為一句話，即轉型期中國古鎮區產權的不清晰。這種錯綜復雜的產權不清可以分解為三個層面，并且交互作用。首先是由于界定成本太高而使清晰界定古鎮區中的產權不具備經濟學理論上的可能性，其次是保護發展中的歷史原因為這種產權不清增加了復雜性，最后，政府與居民之間不均衡的博弈關系又進一步為這種產權不清增加了現實中的難度。如果做一類比，把整個古鎮保護看作是一個以古鎮區為核心資產、以古鎮保護與旅游開發為主要經營手段、以地方政府為主要經營者的特殊鄉鎮企業（以下簡稱“古鎮區企業”）的話，那么從整體的角度看，造成政府與居民之間復雜博弈關系的原因主要有以下幾點:

3.1 企業產權結構形成的特殊性

從地方政府自利的行為動機和操作方式來看，完全有理由將古鎮保護與開發視為謀求地方發展從事鄉鎮企業活動的一個歷史延續，與普通鄉鎮企業的差別之處僅僅在于，古鎮區資源特殊的社區公共產權性質與外部性關系使得地方政府不能像運作普通鄉鎮企業⑤那樣，使自己擁有完全的企業產權并擺脫社區居民的集體合作要求，因此地方政府不得不在古鎮保護與開發活動中選擇與古鎮區居民進行有限度的合作，由此在地方政府與當地居民之間形成了密不可分而又含混復雜的責權利關系。

3.1.1 理論上的企業產權安排

從理論上看，作為一種社區公共產權，古鎮區企業的產權名義上歸全體社區居民共同所有，而全體社區居民可以粗略地分為地方政府、古鎮區居民和古鎮區外居民三個部分，但他們在古鎮區企業中所能發揮的作用和與企業之間的利益相關度卻存在很大的差別。理論上可以明確的是，雖然三方都可以算作古鎮區企業的產權所有者，但其內部的各自出資比例卻是模糊不清的，并不存在一個效率與公平兼得的責權利分配機制。

（1）地方政府:地方政府不僅是古鎮區資源在整體上的名義所有者，而且也是實際所有者，公房以及街道、河流等公共設施歸其直接所有和支配。作為地方社區的利益代表，地方政府與古鎮保護的利益相關度最大，其在古鎮保護活動中的主導地位具有合理性。

（2）古鎮區居民:雖然可以肯定古鎮區居民個人房產對古鎮區整體價值體現有著一定的貢獻，但卻無法確定其實際貢獻份額具體是多少，即盡管法定的房屋產權是清晰的，但其在古鎮區內部的產權卻是不清晰的。另一方面，雖然居民的私人產權房是古鎮區天然的不可分割的重要組成部分，但相對于古鎮區整體而言，其無疑處于局部和附屬地位，作為個體的居民與古鎮保護的利益相關度較小。

（3）古鎮區外居民:雖然古鎮區外居民不直接在古鎮區內擁有私人房產，但古鎮區是社區公共財產，因此他們有權要求分享古鎮保護所產生的效益。

3.1.2 企業產權的現實安排取決于鄉鎮政府的成本—收益比較

在地方政府擁有絕對優勢地位的情況下，古鎮區企業實際產權安排的形成主要取決于鄉鎮政府的成本—收益比較。古鎮區企業不同于一般鄉鎮企業的特殊之處在于，古鎮區私有房產是古鎮區資產中不可分割的重要組成部分，古鎮區企業無法套用普通鄉鎮企業的模式，以極低的行政管理成本和經濟成本將古鎮區居民完全排除在企業之外，使自己擁有完全的產權（包括企業所有權、經營決策權、剩余索取權、收益分配權等）。其原因主要有以下兩點。

首先是在可能性上:將偌大的整個古鎮區整合為一個古鎮區企業并保證其正常運轉，實現并維持對古鎮區企業的完全所有權需要付出巨大的成本，地方政府不一定具備這樣的實力，也就是說，地方政府無法獨立承擔古鎮區企業所有責權利關系。

這些成本既包括初始為整合古鎮區企業資產所需的拆遷安置成本（購得居民所有的古鎮區資產），也包括保證古鎮區企業正常運轉而必需的各種投入（維護和修繕古鎮區房產的費用、企業運行和發展必要的各種投入等）。由于古鎮區面積很大，因此這兩個數字對于保護初期的地方政府來說，不啻于天文數字。

其次是在現實性上:即使地方政府具備了獨立承擔古鎮區企業所有責權利關系的可能性，也必須在獨家擁有完全產權所產生的外生交易費用和由于保留古鎮區居民參與而產生的內生交易費用之間做出選擇。

地方政府為獲得古鎮區企業的完全產權，其所產生的各類外生交易費用，除了上述各類經濟成本外，最重要的是由外遷居民而引起的文化上的成本和政治上的成本。首先，外遷居民會對古鎮區原生態文化造成破壞，從而給古鎮區資產的歷史文化價值帶來一定程度的損傷，這對于以歷史文化為核心競爭力的古鎮區企業來說，通常是難以接受的，特別是在地方政府逐漸認識到古鎮區原生態文化的重要性之后;其次，外遷居民必然涉及到強制拆遷、上訪等一系列問題，因此這種做法通常會招致各種譴責之聲，包括社會各界、當地居民、甚至上級政府等，因此，這會對政府行為構成一定的外在約束，政治成本的存在使地方政府不敢貿然行事。

保留居民共同參與古鎮區企業而產生的內生交易費用，主要是指各種保護管理成本的提高，以及由各方在利益分配問題上的分歧而產生的效益損失等各種交易成本。在轉型期規則缺失、古鎮保護缺乏法律支撐而地方政府行政能力有限的情況下，這種內生交易費用，特別是各種古鎮保護管理成本，也常常成為地方政府不能承受之重。

地方政府會依據自己的實力，結合特定的社會經濟背景進行成本收益比較，選擇一個對自己最為有利的古鎮區企業產權結構形式。一般而言，由于實現并維持完全的古鎮區企業產權需要付出巨大的成本，因此絕大多數地方政府都選擇了對古鎮區居民進行有限的排他，即在古鎮區企業中保留一定的產權模糊，這樣做的好處是，既可以使居民分擔保護的成本（進行最低限度的讓利和補償），又不致因外遷居民而影響了古鎮區的歷史文化價值，而另一方面，政府又可以利用自身的優勢保持自己在企業中的壟斷地位，獲得最大的收益。在進行有限合作的情況下，居民雖然可以得到少量利益，但同時卻也為地方政府分擔了大量的成本，從而使地方政府主導的古鎮區企業更好地運作，所以對地方政府來說，與居民進行有限合作是一種成本最小而效益最大的古鎮區企業產權結構形式，它能使地方政府在最大限度的壟斷利潤的同時，又能最大限度的轉嫁和降低成本。地方政府之所以允許居民加入古鎮區企業，是因為這樣做更有利于實現自己在建立和運營古鎮區企業中的最大化利益目標。

由此不難理解，為什么在保護初期效益不明顯和財力不足的情況下，地方政府總會積極鼓勵居民加入古鎮保護（同里、西塘），而到了保護效益十分明顯的時候，它們依然牢牢掌控著門票收入這一古鎮區企業最主要的利潤來源，而只允許居民通過就業和開店等有限參與的方式獲得有限的收益，可見在現實狀況下，居民始終未能公平和平等地參與到古鎮區企業經營和運作中去。

從經濟學角度可做這樣的類比:當古鎮區企業未來預期收益具有不確定性，而地方政府自身也無力或無法完全獨立承擔古鎮區企業的所有責權利關系時，為了獲得預期的收益，便會采用增加居民股東以降低自己的各類投入和成本。但另一方面，雙方在企業中的地位是不平等的，地方政府會利用自身的優勢地位獲得更多的壟斷利益，對于作為小股東的居民而言，其在古鎮區企業中的權益則是有限和不完全的。

3.1.3 政府外遷居民的經濟學解釋

當地方政府已具備完全獨立擁有和經營古鎮區企業的能力，同時也對古鎮保護的未來收益懷有良好預期時，地方政府就有可能產生完全壟斷古鎮區企業的想法，這時地方政府就會在獨家擁有完全產權所需的外生交易費用和保留古鎮區居民參與而產生的內生交易費用之間之間進行反復權衡，并最終做出是否外遷居民的選擇。

江南水鄉古鎮中僅有烏鎮二期(2003年始，2007年正式對外開放)對居民進行了整體外遷。據筆者分析，居民外遷大抵有以下幾方面原因:（1）地方政府認為保留古鎮區居民而引起的保護管理成本難以承受，這種認識主要來自于烏鎮一期保護實踐⑥;（2）由于烏鎮一期（1999年始，2001年對外營業）產生了超常規保護效益，因此地方政府有能力去獨立運作二期工程，外遷居民不僅可以保證其獲得完全的經營自主權，而且可以在最大程度上獲得二期所產生的巨大收益;（3）地方政府認為外遷居民對古鎮區歷史文化所造成的損傷是有限的，雖然實踐中這種做法遭到了來自各方的指責。

盡管古鎮保護涉及的復雜利益關系使我們無法確定何者為關鍵性的主導因素，但從烏鎮二期的案例中可以看出，外遷居民是地方政府綜合考慮政治、經濟、社會、文化等各方面的成本與收益，在獨家擁有完全產權所需的外生交易費用和保留古鎮區居民參與而產生的內生交易費用（主要是保護管理成本）進行比較之后的結果，其中地方政府在古鎮保護管理成本與保護古鎮區原生態文化價值之間的利益比較，對是否外遷居民起著重要作用。

基于經濟學的原理可做這樣的類比:當古鎮區企業具有巨大且較為確定的未來預期收益，而地方政府（大股東兼經營者）自身也具備了完全獨立承擔古鎮區企業所有責權利關系的能力和條件時，為了獲得巨大收益，會利用自身優勢地位，通過各種形式（包括強制拆遷）將居民小股東完全排除在外，從而獲得古鎮區企業完全產權和經營自主權⑦。其好處是不僅可以節省由于共同參與企業經營而產生的內生交易費用，而且可以在最大程度上壟斷潛在的巨大收益。

3.2 企業發展中各方貢獻的差異性

從歷史發展的角度看，古鎮區企業發展之初，地方政府主導的古鎮保護活動無疑具有很大的投資風險，各方對古鎮保護的收益都沒有準確預期，居民也并未意識到自己房產的歷史文化價值，即對自己以房產為基礎的古鎮區產權沒有認知，古鎮區居民對政府的古鎮保護行為不僅普遍持漠不關心的態度，有的甚至還極盡諷刺挖苦之能事。此時，地方政府為了緩解保護投入的資金壓力，會積極動員居民參與，如開設私人旅館和增加旅游設施等，但僅有少數居民在政府的反復動員下決定試試，絕大多數并沒有參與。

當古鎮區企業在政府的努力之下產生一定效益后，許多居民方才認識到自己房產的特殊價值，紛紛破墻開店，以私有房產對古鎮區企業具有產權貢獻為由，要求參與利益分配。毫無疑問，這種由各方在企業發展中所作貢獻的差異引發的矛盾較為復雜。具體而言，即:經營者（政府）借了居民的房子去組建并經營古鎮區企業，取得效益后居民要求分享，認為政府的古鎮區企業利用了自己的房產資源，這種要求不無道理，但卻很難確定如何回報和回報多少。

3.3 不均衡博弈格局的放大作用

古鎮區內部產權模糊度界定的關鍵，在于保證人們自由選擇合約的能力，這種有效率的產權模糊度會通過自由的產權買賣自發形成。但在社會轉型期的當下，中國并不存在這種自由選擇合約的制度環境，在社會博弈結構不均衡和缺少平等的情況下，各方之間特別是政府與居民之間的利益博弈并不能形成最有效率的產權模糊度，而只是一種利于地方政府的暫時均衡。

例如，古鎮保護規則的缺失會誘發政府或是居民的機會主義行為⑧，而不均衡的博弈格局會使這種行為進一步泛濫，這種來自雙方的機會主義行為大大增加了古鎮保護中雙方博弈的復雜性。比如，在缺少第三方監督的情況下，缺少行為約束的地方政府會借助自己的優勢地位更多的壟斷古鎮保護的各種收益，因為在古鎮區統一經營所需的政府合理壟斷與缺少規則約束的過度壟斷⑨之間并沒有明確的界限。針對這種由于政府機會主義行為而引起的利益不均衡，處于弱勢地位的居民也會采取一種機會主義對策行為。例如烏鎮一期景區，由于當地居民一度不滿政府不容許白天經商的強制性規定，他們聯合起來，在白天都將大門緊鎖以示抗議。

一般而言，居民對政府在古鎮保護中的各種壟斷行為很難完全認同，但又不能否認是政府的工作和努力帶來了效益，自己處于一種分利的地位。因此在古鎮保護效益很大、政府又居于強勢的情況下，為實現自身利益的增進，居民傾向于同政府達成和解，擱置爭議共同開發，即使是進行某種形式的對抗，這種對抗也大多是局部的和有限的，并不會危及政府對整個古鎮保護活動的推進，否則的話處于弱勢的居民將什么也得不到。因此，政府與居民之間往往會形成一種整體合作、局部抗爭的不穩定博弈均衡局面⑩。

4 結 論

對江南水鄉古鎮保護發展過程中“政府-居民-遺產”三者關系的歷史演變分析表明，古鎮保護中政府與居民的博弈關系普遍表現為一種地方政府主導下的反復博弈，外遷全部居民的終結博弈只是零星個案。

從博弈論角度看，古鎮保護的過程是一個在保護古鎮價值的前提下不斷追尋更高層次博弈均衡的動態過程，在社會博弈結構不均衡和相關利益分配規則缺失?的情況下，地方政府主導下的古鎮保護博弈均衡并非是一個各方都滿意的結果，居民更多是一種策略型認可而非主動和完全的接受，政府與居民之間的利益分配矛盾并沒有從根本上得到消除，雙方的博弈還在持續進行之中。

注釋:

①對利益應作一般的理解。它不僅包括物品、貨幣等經濟利益，而且包括名譽、地位等非經濟利益。此外，如果他人的利益進入當事人的目標函數的話，則也包括他人利益。因此利益可被一般地描述為效用。

②古鎮區與古鎮具有不同的含義，前者是指歷史遺存集中的古鎮片區，后者是一個鄉鎮行政區劃概念。

③古鎮保護與發展雖然在總體上使廣大居民受益，但由于外部性行為的大量存在，其對古鎮區內部居民的利益影響情況十分復雜，從而引起了復雜的責權利關系，既有直接受益（損）者，也有間接受益（損）者，既有絕對受益（損）者，也有相對受益（損）者，由此導致了不同居民對保護的不同態度和地方政府與居民之間關系的復雜利益關系。

④“當地居民”是一個十分復雜的概念，依據其與古鎮保護利益相關性的大小可分為三大類:古鎮區居民、古鎮區外居民、古鎮區外來人員等。古鎮區外居民與古鎮保護的直接利益關系較弱，而外來人員則多是租用古鎮區房屋的商家，其行為帶有較強的短期性，本文分析的重點是古鎮區居民與地方政府之間的復雜博弈關系，適當兼顧古鎮區外居民和古鎮區外來人員。

⑤在普通鎮企業模式下，鄉鎮政府通常是企業的實際所有者，所謂的集體合作基本上是不存在的，因為廣大居民作為名義所有者的權益在企業中得不到任何體現，與工廠也只是一種勞動力的交換關系，而與名義所有者身份無關。大多數蘇南鄉鎮企業在改制之后，都普遍成為與政府有密切關系的企業經理人的私有企業，普通居民的所有者權益基本沒有得到體現。

⑥烏鎮一期1998年開工，投資約三千萬，三年即收回成本，遠超地方政府的預期。

⑦這種情況在各種企業的發展史中十分常見。

⑧機會主義行為在經濟學中的定義是:“用虛假的或空洞的，也就是非真實的威脅和承諾”來謀取個人利益的行為。

⑨從現實角度看，政府壟斷及各方的復雜博弈固然與所謂的古鎮區產權模糊有直接關系，但經濟上的原因并不是充分條件，更為根本的原因在于政治經濟學方面。因為古鎮保護中的政府壟斷發生在轉型期這一特定歷史背景下，即近年來我們社會中利益關系失衡嚴重，群體或個人間的財富掠奪開始成為造成利益關系失衡的重要機制，壟斷就是這種掠奪機制中的一種。

⑩古鎮區在很大程度上是一個信息傳遞較為迅速和充分的“熟人社會”，在這種情況下，政府與居民在古鎮保護中的博弈屬于一種有限不確定條件下的動態反復博弈，這一基本特征決定了雙方的博弈可能會因為博弈地位的不對等而產生不公平，但是為了長遠的共同利益，雙方有可能會達成一種博弈均衡。

?居民受損益情況還受到保護規劃的影響，如禁止開店區域的劃定、步行區的設置、可能的游線變更等。