業主委員會走出困境研究

周沛霞 鐘令頤 陳詩銘 黃韻儀

（510642 華南農業大學人文與法學學院 廣東 廣州）

1 引言

隨著我國經濟的迅速發展，房地產業在近十年發展迅猛，由此帶動著更多社區的建設，其中業主委員會的成立已漸成為業主維護權益、民主管理的主要方式，且在全國范圍內呈現出普遍化、規范化的趨勢，作為一種新型自主管理模式逐漸發展。

然而，業主委員會的發展程度在不同地區范圍內呈現相當大的差異，在經濟較為發達的城市以及新式社區發展得相對成熟，維護業主權益的同時促進著社區的和諧發展；在經濟水平一般以及以下的城市，業主委員會的發展面臨著重重困難，難以發揮業主委員會應具備的自治作用，更談不上將社區提升到更高的管理和服務水平，增加業主居住歸屬感與幸福感。業主與物業服務公司、業主之間的矛盾尚未得到更為理想的解決途徑。

2 業主委員會概述

2.1 業主委員會含義及基本職能

業主委員會，是指由物業管理區域內由業主選舉產生并由業主代表組成，代表業主的利益，向社會各方反映業主意愿和要求，并監督物業服務公司管理運作的一個民間組織。業主委員會的權力基礎是其對物業的所有權，它代表該物業的全體業主對該物業有關的重大事項擁有決定權。根據政策規定，居住小區已交付使用且入住率達到50%以上時，應當在該居住小區開發建設單位、居住小區所在地的區、縣房屋土地管理機關指導下建立業主委員會。

業主委員會是業主實行共同管理權的一種特殊形式，是公平合作、平等溝通和體現民主的表現之一。業主委員會履行職責以業主大會的決議為基礎，業主大會處于核心與關鍵地位。業主委員會發揮其執行職能，落實大會決議；召集業主大會會議、與物業服務企業簽訂物業服務合同并監督和協助其履行合同義務、監督業主制定的管理規約的實施情況。另外，業主大會可以根據社區具體需求和實施必要性，通過會議賦予業主委員會其它物業管理相關職責。

2.2 業主委員會的發展

1991年9月我國第一個“業主管理委員會”組織在深圳正式成立。2003年9月1日起施行的國務院《物業管理條例》中正式將名稱確認為“業主委員會”。業主委員會是我國現代城市住宅小區與物業管理共同發展過程中所形成的新型民間組織。從它的發展中可以發現，除了業主委員會的法律性質、法律地位以及功能上有所深化，“自主管理”“民主”和“平等溝通”在小區業主之間有了更深的體現。這不僅是社會經濟發展所要求的業主自治趨勢，更是廣大業主充分行使共同管理權，靈活解決社區糾紛，業主權益保護意識增強的具體表現。

3 四會市業主委員會概述

3.1 四會市業主委員會的現狀

四會市位于廣東西北部，是廣東省肇慶市下轄縣級市，屬珠江三角洲經濟圈，也是廣佛肇經濟圈的重要節點，于2017年入圍第五屆全國文明城市名單。四會市現處于經濟建設上升階段，近年來四會市房地產行業及物業管理的迅猛發展，業主群體不斷壯大，對生活水平提升的需要也日益增強。現實之中，四會市新建的管理較成熟的小區基本已建成業主委員會，但也不乏有業主委員會成立難或者舊式小區未成立業主委員會的狀況，以及業主之間、業主與物業服務公司之間關系難協調等諸多矛盾依然存在。因此，通過對廣東省四會市這一縣級市的業主委員會成立、運作過程以及突出問題的實地考察調研，以小見大，有助于深入了解業主委員會在中國特色社會主義新時代的發展困境，探索如何才能使業主委員會走出這種困境，以便更好地發揮其在業主自治中的應有作用。

3.2 四會市業主委員會的發展困境

調研小組在廣東省四會市小區進行實地觀察，收集更多具有針對性的客觀資料。我們了解到，目前四會市大部分小區的管理總體上處于良性“平和”的狀態——即多數業主對物業服務公司的服務表示基本滿意：不能說完美，但可以忍受。這種平和的狀態也同樣意味著部分小區業主作為自治主體的意識并未完全覺醒，維權的需求并不十分強烈。因而對多數小區來說，成立業主委員會成了一件“路漫漫其修遠兮”的長途跋涉，不少小區在入住三四年之后依然是一盤散沙，業主委員會的籌建與發展無從談起。

綜合調研數據，四會市的大部分小區尚未成立業主委員會（截至2016年，四會市小區業主委員會的存在率不到30%）。不僅成立難，同時還有一個現實問題亟需正視：業主委員會的成立和運作卻仍未完全規范化，整體處于初級階段，易于發展中落。例如調研對象A小區，所建的業主委員會屬于“事件催生型”，即該業主委員會的成立是由于某個特定的事件（一般是一方當事人為多個業主的糾紛）直接導致的。A小區成立業主委員會后，原糾紛得不到解決，業主委員會“無用武之地”，更因不規范的成立和運作制度從而無法發揮主體作用，陷入“有名無實”的窘境。相對來說，B小區業主委員會屬于運作良好的類型，但深入調查發現，它也并非業主自發成立的，而是由于與原物業服務公司的服務合同到期，為了不使小區無人管理才得以成立。成立后，因B小區規模較小，成立時間較長，該業主委員會直接兼任小區物業服務公司的職能，事無巨細都自行管理。可見，由于四會市各小區的基本情況的不同和現實的種種因素，導致業主委員會的發展并不能如立法者所設想的一般，發展陷入困境、程序不規范、作用無法發揮的情況屢見不鮮。

4 四會市業主委員會的困境分析

整體上看，四會市業主委員會發展尚不成熟，呈現出起步難，維持難，缺少優秀典例的狀況。造成發展滯緩的原因是多方面的，但主要為業主委員會內部與外部兩大因素。“治理之于業主委員會主要是組織內部結構的治理與組織外部的社區參與治理。”[1]內部結構問題始于業主對成立業主委員會的意識不夠強烈、缺乏成立指導、內部制度不完善等；外部的社區參與治理問題，則表現為與業主、物業服務公司等關系處理。只有深刻研究四會市業主委員會目前的發展問題，才能制定相應對策，為四會市業主委員會的發展道路提供向導。

4.1 成立前：平和狀態下倡導者的缺失（困境一）

根據調研小組對四會市未成立業主委員會小區的走訪情況來看，超過一半的業主對物業服務公司所提供的管理與服務表示“基本滿意”。在這些小區內部，業主與小區處于平和的良性狀態，雙方之間極端的矛盾尚未激發，各自的利益尚未開始對立碰撞。對于多數作為普通上班族或全職主婦的業主來說，一點點的不滿意尚能忍受，愛好平和的四會人向來不愿意把糾紛放大，常常“大事化小，小事化了”，基本滿意就是最好的結果。更進一步來說，最佳的平和狀態也未必不會存在。如在對C小區的調查期間，業主乙認為該小區物業服務公司已非常高效地執行其管理職能，給予了業主非常好的服務，使得業主委員會缺乏萌芽的土壤。像C小區這樣的部分業主高度滿意物業服務公司情況下，若沒有倡導者的挺身而出，業主委員會將很難有機會成立。

然而平和狀態不會永遠持續，平靜的水面也終有被石子打破的一天。平和狀態下隱藏著的威脅我們不能忽視。比如，在調研小組與C小區業主甲訪談中，他雖然承認物業服務的良好，但同時也指出了他們在財務信息公開方面的不足之處。如涉及到物業費，業主需要考慮收費的合理與否時卻沒有依據了。與此同時，業主在平和狀態的溫床之上，對自身本該有的權利不了解、被動接收小區信息和對業主委員會的職能與作用不甚清楚。當有朝一日“平和”轉化為糾紛，臨危受命的“事件催發型”業主委員會若不能建立良好的運行制度，在將來又會因無法發揮實際作用陷入有名無實的困境之中。

因此，平和狀態下若有一個有力的倡導者來帶領業主，這將會極大地促進業主委員會在四會市的發展。如在調查正在籌備成立業主委員會的D小區時，我們發現，正是由于有這樣一位有力的倡導者的存在，使得“業主委員會”在D小區中成為眾人討論的“熱詞”，從而被廣泛宣傳，由此也獲得了眾多業主的支持。

4.2 成立中：內部與外部受阻（困境二）

4.2.1內部：業主積極性不高

從組織內部講，業主積極性不高是業主委員會成立時受阻的一大重要原因。筆者在四會市的調研時，與業主談及“當業主委員會成立后，是否愿意參加”時，業主普遍持保留態度。回答“視自己的時間精力而定”或者表面上愿意，但若真的到了需要出力之時，又有百般借口推脫。如業主委員會籌備中的D小區，在倡導者的推動下，業主對業主委員會的成立表示了支持，但是這種停留在喊口號上的支持并不能促進業主委員會真正成立。更重要的是，業主委員會成立時因各業主不熟悉相關規則、選舉程序不規范和資金管理制度不完善等混亂無序狀況將為日后業主委員會的運行留下了隱患。事實上，業主委員會的籌備成立需要全體業主為日后的制度設置去出謀劃策、用心籌備以及召開業主大會選舉出業主代表。因而，業主委員會成立所要求業主的積極性是一種行動上的參與以及主人翁意識。“一個社群對發展意義的共識是他們可能成功的關鍵因素。因為所有的制度都是基于共同理解的，是社會的產物。個體組成的社群如果不抱有某些共同的信仰、規范和概念，則是無法自主治理的。”[2]

4.2.2外部：開發商與物業服務公司的阻撓

在外部社區問題上，雖然業主委員會與物業服務公司在法律上是平等的，并無隸屬關系。但很多情況下，開發商和物業服務公司不會配合業主委員會的籌集工作，甚至百般阻撓。對于物業服務公司來說，業主委員會的成立無疑給他們帶來沖擊，甚至有被解聘的風險。特別是某些在管理過程中存在侵害業主權利的或者經常與業主產生糾紛問題的物業服務公司，它們不希望受到業主委員會的約束或被解聘。對于開發商而言，開發商更愿意把選聘物業服務公司的權利掌握在自己手中。如D小區，業主委員會籌備時遇到的一大阻力就源于開發商的阻撓。由于該小區的開發商與物業服務公司的合同即將到期，為了能夠聘請符合自身利益的新的物業服務公司，開發商利用房屋買賣時與業主建立的聯系，通過電話聯系，說服業主同意其選聘物業服務公司的行為并要求簽字。那么，對業主委員會的性質與職能不了解或者一知半解的業主往往會被開發商成功誘導，反過來成為開發商反對業主委員會成立的助力。

4.2.3外部：政府部門、街道辦事處以及居委會的支持有待加強

根據《肇慶市物業管理辦法》第十七條之規定，“街道辦事處、鄉鎮人民政府應當在30日內會同物業所在地的縣級住房和城鄉建設行政主管部門指導、協助業主推薦產生業主大會籌備組”。雖然該辦法明確指出了具體應落實到的行政主管部門，但“指導”與“協助”二詞不能體現他們對于籌備業主委員會所應盡的義務。沒有直接受到法律規制的政府部門、街道辦事處和居委會無須承擔相應的法律責任。這樣一來，立法原意中他們本應向籌備組提供必要幫助和引導，最后往往流于形式。而缺乏來自政府有力援助的業主委員會籌備組在面對物業服務公司和開發商的阻撓時必然會顯得有些“底氣不足”。

4.3 成立后：制度不完善導致維持難（困境三）

制度設計在業主委員會的籌備中就是極為重要的一步，可是很多小區在籌備之時尚未能預見到。有關業主委員會內部制度設計的部分在法律法規中規定的不明確、不完善，使得業主委員會成立后日常如何運行缺少了科學的參考依據。如，《肇慶市物業管理辦法》第四十一條規定，“業主委員會應當建立規范的財務管理規定，物業專項維修資金、物業共用部位和共用設施設備經營收益、業主大會和業主委員會工作經費應當按照會計要求建賬并及時入帳。業主委員會對收支原始憑證及形成的會計資料應當妥善保管。”確實，業主委員會應當建立規范的財務管理等規定，但問題是，應當建立一個怎樣的管理規定才能使業主委員會維持良好的運作狀態呢？該辦法沒有給出建議。

在調研中，沒有設置良好制度的A小區與設置了較好制度的B小區之間的對比尤為明顯。典型的“事件催生型”的A小區業主委員會在處理該重大糾紛事件無果后，因無良好的制度約束或激勵，逐漸變得有名無實。相反，B小區自成立業委會起，通過業主大會和業主委員會會議制定了業主共同遵守的小區管理規約。在這些規約中約定了具體財務管理制度和業主委員會委員任期為三年等具體事項，業主委員會的正常運行使該小區走向自我管理的道路。

5 業主委員會發展困境的解決建議

5.1 提高業主積極性，優化參與方式（針對困境一）

5.1.1提高業主主人翁意識

“事不關己，高高掛起”，從業主委員會的產生前后來看，對小區事務的積極參與度是每個業主都亟需提高的。業主委員會是由社區業主共同選舉產生，反映了業主對業主委員會的需求；業主大會所決議事項由業主共同決定，反映的是絕大部分業主對解決社區管理問題的共同意愿，例如在聘任物業服務公司等事宜時，發揮著極其重要的作用。業主作為消費者，有權利選擇心儀的物業服務公司為自己提供服務，但是市場上物業服務公司比比皆是，要擇優而定，選擇每個業主都滿意的物業服務公司難度相當大，而業主委員會此時可依法代表廣大業主進行選擇，避免不必要的紛爭。

人人都是自己利益的掌舵者，但目前許多業主還未認識到自己是小區的一份子。應加強自我管理，而不是處處受制于物業服務公司與開發商。提高業主積極性要加強法制宣傳教育，使廣大業主明白業主委員會之于小區內部和諧與維權的重要性，提高主人翁意識。

5.1.2擴大業主參與自治的渠道

從調研的情況來看，許多業主不愿積極參與的原因很大程度上在于他們沒有過多的時間與精力參與業主大會等活動和履行業主委員會的職責。對業主而言，參加業主委員會更多的是義務為全體業主服務，這就要求他們應有較強的奉獻精神，處事公正，責任心強。但隨著通訊工具的發展和普及，這個問題似乎也能迎刃而解。如今新通訊方式——“微信”“QQ”向中年人（占業主中大多數比例）這一群體的廣泛普及使得業主委員會的一些繁瑣程序走向優化，更多的小區內部活動可以轉到線上去完成。優化參與方式，將能大大提高業主參與自治的積極性。

5.2 協調社區矛盾，強化政府主管部門的義務（針對困境二）

業主委員會已成為社區管理的重要力量。業主委員會的工作配合對政府部門管理社會秩序的作用是不可忽視的。從小家到社區，再由社區到社會，層層遞進。當社區物業管理區域內形成了和諧之派，必然對更多社區產生影響，成為其他社區效仿之秀。因為每個公民都希望自己能生活在一個令人安心的環境，自居社區是最接近的一個。業主委員會與公安機關、居民委員會等政府部門的相互協作將會為社區、為社會營造出和諧、穩定之境。因此，政府主管部門也應當對物業服務公司與業主委員會之間的關系作出必要的協調，以達到社區和諧的目標。

同時，根據《物權法》第七十五條，“業主大會、業主委員會設立，業主可以設立業主大會，選舉業主委員會。地方人民政府有關部門應當對設立業主大會和選舉業主委員會給予指導和協助。”地方政府有必要提高對自身以及社會各界對業主委員會這一新事物的關注，必要時候應引導業主委員會進行良性運作。業主委員會在小區的自治和管理方面所起的作用不容忽視，故在業主委員會在運作遭遇困境，尤其是來自物業方和開發商阻撓之時，應有可尋求幫助的途徑。當然，這不僅僅要靠政府主動承擔義務，更重要的是完善地方條例，明確政府在業主委員會成立時所扮演的協助者和推動者的角色，以責任帶動義務的履行。

5.3 完善業主委員會的內部制度（針對困境三）

社區的制度基礎主要由國家的法律制度和社區自身的規章制度兩部分組成。社區治理的國家法律以《物權法》為核心，以國務院《物業管理條例》為基礎，以各級政府《物業管理條例》為輔助，用以規范治理主體行為和相互關系，保證不同主體治理過程中的良性互動，使社區治理有法可依，有序運行。除此之外，社區自身的制度供給，如《業主管理規約》《業主大會議事規則》，業主的自我監督制度、業主委員會例會制度等制度規則，在進一步規范社區各主體的行為，推動社區治理規范化、制度化方面也發揮著至關重要的作用。[3]因此，完善業主委員會的內部制度是必不可少的。

在成立之時，業主需要充分地交流意見。從財務管理、任期、激勵機制和監督機制等方面，根據小區具體的情況，建立最適合該小區的業主委員會運行制度。如委員工資制的激勵機制能極大地調動業主委員會的工作積極性，但實行工資制需要全體業主分攤，因為業主委員會沒有任何收入來源，那么視小區業主的經濟情況，需得到全體業主的同意。

除此之外，業主委員會作為業主大會的常設機構，還應充分發揮業主及業主大會的作用，在組織召開業主大會時把遇到的問題在大會上與各業主共同商定。在自律自治的基礎上開辟更多與業主們溝通的渠道，如定期有效地開展民主評議會，社區交流會等，廣泛征求小區管理的意見和建議，是工作順利開展的前提。

總體來說，業主委員會走出困境的需要依靠參與社區管理的各方的努力，“協同治理”——強調的是社會組織以對話、協同、合作、倡導等各種機制參與社會公共事務[4]。

6 結語

從廣東省四會市推及全國，業主委員會在發展過程中都在面臨著相同或相似的困境：起步難，維持難。盡管法律規定了相關的程序以及各方的義務，但在細節方面規定的不完善導致其實際可操作性不高。針對業主委員會成立前、成立中和成立后面臨的不同的困境，筆者給出了可供參考的解決思路：從內部來說，提高業主積極性與完善業主委員會的內部制度必不可少，外部上則需要協調社區矛盾，強化政府主管部門的義務；而要走這三個路徑，離不開法律提供的有力支持。

[1]李培志.走向治理的業主委員會：基于18個業主委員會的觀察[J].山東社會科學,2014年第8期.

[2]邁克爾·麥金尼斯.《多中心治道與發展》，上海三聯書店,2000年版,第29頁.

[3]張振，楊建科，張記國.業主委員會培育與社區多中心治理模式建構[J].中州學刊,2015年第九期.

[4]王名，張嚴冰，馬建銀.談談加快形成現代社會組織體制問題[J].社會,2013年第3期.