城區基層檢察院行政公益訴訟案件來源淺談

謝 輝 江明初

（541002 廣西桂林市象山區人民檢察院 廣西 桂林）

【背景】2018年3月14日，最高人民檢察院印發了《檢察機關行政公益訴訟案件辦案指南（試行）》，（以下簡稱《指南》），按照《指南》規定，檢察機關行政公益訴訟案件線索來源應當是人民檢察院在履行職責中發現生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的問題線索。

筆者以為，按照《指南》要求，檢察機關作出行政公益訴訟立案要符合四個方面的條件：一是線索來源：檢察機關在履行工作職責過程發現的；二是案件范圍：在生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域內；三是行為上：行政機關違法行使職權或者不作為；四是結果上：致使國家利益或者社會公共利益受到侵害。這四個方面的條件缺一不可，這也構成了拓展檢察機關開展行政公益訴訟案件來源的著力點和關健點。由于各院的基本情況不同，筆者僅就結合本院（基層城區檢察院）拓展行政公益訴訟案件來源的作法及存在的問題與大家分享與探討，僅供參考。

一、從建立內部協作機制入手，做實偵監、公訴、控申行政公益訴訟現有案源

（1）成立行政公益訴訟業務工作協調小組是當務之急。筆者以為開展行政公益訴訟工作不是一部門之責，而應舉全院之力、集各部門之智。檢察機關履行職責過程，應當是指檢察機關各部門檢察人員在依法開展辦案、法制宣傳、檢察監督等所有檢察活動的過程，辦理各類案件就是當然的履職過程。因此，應當探索各科室共同發現、挖掘案源的工作機制。桂林市象山區人民檢察院成立了由院領導掛銜，訴訟監督部牽頭，控審、偵監、公訴等部門負責人及科室領導參與的行政公益訴訟業務工作協調小組，制定了內部主要業務科室“開展行政公益訴訟工作聯系規則”。

（2）建立偵監、公訴辦案人員公益訴訟案件審查、移送制度，并由偵監科科長、公訴科科長兼任行政公益訴訟工作指導員，在批捕、審查起訴階段，對生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域案件進行專項審查，對發現和挖掘出的案件線索與訴訟監督部檢察官協調、聯系，共同審查是否符合行政公益訴訟案源，并對符合開展行政公益訴訟的案件進行業務對接與配合。

（3）根據業務科室開展行政公益訴訟聯系工作規則，訴訟監督部對院各部門在依法開展法制宣傳、禁毒宣傳、控告申訴宣傳等活動中收集到的線索進行篩選和審查，積極發現案源。同時，認真組織開展公益訴訟宣傳月活動，收集群眾舉報案件線索來源。并通過新聞媒體、墻報等工具，積極宣傳最高檢關于開展公益訴訟活動的意義與要求，宣傳本院開展行政公益訴訟案件工作情況，提高群眾對行政公益訴訟的認知度和參與的積極性。

二、從履行行政執法監督職責入手，挖掘政府行政執法部門行政公益訴訟協作案源

（1）探討和建立城區人民政府與城區人民檢察院共同開展行政執法監督與行政公益訴訟工作機制。由于開展行政執法監督、行政公益訴訟面對的是政府各主要執法職能部門，因此，有必要積極、主動地與城區政府建立工作協調機制，函告最高檢依法開展行政執法監督與行政公益訴訟的法律依據與現實意義，依法開展行政執法監督是檢察機關履行的當然工作職責，由此獲得城區政府對檢察機關開展行政公益訴訟的支持。并由城區政府與人民檢察院聯合下文，形成規范性協作機制文件，明確開展行政執法監督和公益訴訟協調工作的范圍、內容和辦法。

（2）與政府各職能部門建立行政執法監督和行政公益訴訟協調工作小組。由于開展行政公益訴訟案源限制于生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域內。因此，檢察機關訴訟監督部從上述領域內職能部門法制辦、信訪接訪部門入手，積極開展行政執法監督，特別是對造成了社會公益受損或可能受損的案件、對社會造成或可能造成重大影響的案件，與職能部門相關人員共同排查，并督促執法人依法履行職責。而對于不依法履行職責或不作為、作為不到位造成了社會公益受損、形成重大社會負面影響的，依法立案調查取證，并向其發出檢察建議，限期改正。

（3）相互學習、相互借鑒，不干擾執法部門履職是取得政府各部門積極配合的前提與基礎。要想挖掘政府行政執法部門行政公益訴訟協作案源，就需要取得相關部門的積極配合與支持，從筆者的實踐來看，要把握以下五點，一是要堅持依法開展行政執法監督的正當性；二是要堅持在實踐中學習，學習相關法律和執法流程及城區政府的相關文件、規定；三是不干擾執法部門履職；四是以保障國家和社會公共利益作為出發點和落腳點；五是要正確處理依法開展行政執法監督與執法部門借力檢察機關開展執法的關系，確保案源的合法性。

三、從牽頭部門負責制入手，找出城區綜合性治理類公益訴訟案件線索來源

由于城區管理與綜合治理錯宗復雜，僅僅從法律責任主體去尋找公益訴訟責任主體，往往會出現有法律責任無法律執行權力的現象，而且管理、治理呈現分段、分片、分類、分責、分時等情況。法律上呈現主體責任，在實際工作中無責任依據。因此，在找出相關法律依據的同時，更重要的是找出城區政府各部門責任分工與綜合治理牽頭部門的權責關系，否則，很多公益訴訟案件線索只能擱置，無法成案。如筆者所在城區檢察院在辦理一起排洪渠由于受污染影響自來水廠水源的案件過程中，就感受到地方政府各部門的分工之細。牽涉到的市直機關單位有排澇管理處、市自來水公司（自來水廠）、市城管委、市水利局、市城建處；牽涉到的城區機關單位有區環保分局、區工商局、區城管、區城建局、區農工局、區河長辦、某街道辦事處等。如果按照誰污染誰負責來查找責任主體，由于牽涉單位多、取證工作之難可想而之。但是，依據城區人民政府與城區人民檢察院共同開展行政執法監督與行政公益訴訟工作機制，調取城區排洪渠綜合治理工作方案后，找準了治理工作牽頭部門，明確了責任主體，就能做到有的放矢。

四、從建立信息資源共享、案件線索移送、職務犯罪辦案協作機制入手，拓展監察委行政公益訴訟案件線索來源

生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域職務犯罪案件往往伴隨著社會公共利益受損，監察委在查取此類案件時的著力點與檢察機關開展行政公益訴訟切入點有著相同之處，只是在處理此類案件時有區別，檢察機關開展行政公益訴訟目標點是圍繞國家、社會公共利益受損補救展開的。而且，兩家在履職過程中，均有彼此移送案源的可操作性。這對于檢察機關開展行政公益訴訟拓展案源有可探索性。

五、圍繞保障國家、社會公共利益，開展行政公益訴訟案件來源篩查

在開展行政公益訴訟過程中，最關節的是看國家或社會公共利益是否受損，圍繞公共利益找準突破口。特別是要注重在利益受損的個體中找出背后社會群體與公眾利益受損的關聯性。如在查辦某居民區內中小學午托班食品安全的案例中，呈現出的是某個午托班的個體，但其背后是多年來這個午托班中小學生不確定性的眾體的食品安全問題以及轄區內其它有登記或無登記的居民區內存在午托班的隱患。

檢察機關開展行政公益訴訟不是為了訴訟而開展，其主要目的是對有損國家、社會公共利益補救采取的最后強制手段。因此，只要能達到迅速對國家、社會公共利益受損補救，無論行政執法部門的過錯行為是否嚴重，一般應通過檢察建議的方式督促其迅速糾正錯誤，對于在檢察建議有效期內拒不糾錯或行動遲緩、推諉的，才予以提起訴訟監督。要把檢察建議置于開展訴訟監督的重要環節，力爭在檢察建議期內保障國家、公眾利益不受損或最大限度減少受損。當然，做為訴訟監督部工作人員，還要注意把握行政公共利益訴訟判決的可執行性問題，必須考慮法院作出判決后能不能執行，是否有實際意義的問題，否則，我們的立案達不到社會效益，不僅浪費寶貴的司法資源，而且最終未能實現保障國家、社會公共利益不受損的目的。