淺議空域物權立法

蘭 玲 張 靜

（1.200232 上海民航職業技術學院 上海 2.200000 上海金匯通用航空股份有限公司 上海）

“安全空管”提出要確立行業和地方空管的管理事權，進而提升行業治理體系和促使其能力現代化；“協同空管”提出要達到軍地空管、航司、機場等之間的相互協同運作，明確要增進與民航局機關、地區管理局和監管局之間的政策溝通，促進機場及航空公司等單位的信息溝通，加強空管系統內部的運行溝通等。因此解決空域管理的根本癥結——空域所有權問題是個繞不開的話題。

一、空域是物的法律依據

（一）空域及其所有權歸屬

1.關于空域的涵義

空域是航空活動的主要場域，無論多邊國際航空公約還是雙邊航空協定還是某個國家的國內航空法，都以空域的利用權利為基點，區別在于多邊與雙邊國際航空機制以航權為主，國內航空法以公眾對領空內空域利用規則為主。

一般來說，航空界會把空域概括為一個空間區域，如《低空空域使用管理規定(試行)(征求意見稿)》第6條把低空空域定義為“以地面為界，全國范圍內真高1000米(含)以下區域”?！睹裼煤娇帐褂每沼蜣k法》規定的“空域是國家資源”不是空域的定義，因為無法區別空域與其他國家資源，因此我國對空域并無立法上的定義。

國際常設法院在1933年東格陵蘭島案中指出，空域是其地理上的意義，而空域作為一個物理空間，有必要在法律上明確它的界限。由于空域是航空器活動的場域，從航空法角度說，空域范圍應當以航空器理論上能夠安全飛行的空氣空間為限，而不是將全部空氣空間作為空域范圍。所以空域的物理空間滿足兩個要求：一是能夠提供航空器飛行的足夠場域，二是飛行在空間上是安全的。航空法意義上的空域應當是指航空器能夠依據法律法規和操作規程安全飛行的空氣空間。

2.我國空白的空域所有權歸屬

對于空間的權利意識是來源自物權法的，目前我國學者在物權人對于空間權利的需求的基礎上展開了基于物權法的空域權研究和探討。我國空域的所有權歸屬問題一直沒有法律條文。2007年3月人大十屆五次會議通過的《物權法》也沒有具體規定，只在第五條“物權的種類和內容，由法律規定”，第四十六條“礦藏、水流、海域屬于國家所有”，再無其他相似內容。同屬領土的領空或空域是物嗎？是否應該有物權？隨著對空管改革呼聲的日益高漲，民間和政府都在謀求對空域權利的規制，從而為解決諸如航班延誤、通用航空發展客觀限制等架構基礎性制度。

3.有關空域所有權歸屬的法律條款

國際公法理論將定居的居民、明確的領土、政府和主權這四個方面作為一個國家的四要素?！秶H民用航空公約》第一條“主權締約各國承認每一國對其領土之上的空氣空間享有完全的和排他的主權”。主權主要包括統治權、獨立權、自保權，領土主權是國家主權的重要方面，主要包括領有權和排他的管轄權。

空域權在法律上具有兩種含義：一是國際法意義上的空域權，即國家對空域享有的領空主權。如《美國法典》第49卷第40103條明確了美國政府對美國空域是具有排他性主權的，而我國《民航法》《芝加哥公約》等也有相似的條款?！吨腥A人民共和國民用航空法》第二條“中華人民共和國的領陸和領水之上的空域為中華人民共和國領空，中華人民共和國對領空享有完全的、排他的主權”。領土是國家存在的物質基礎的客觀存在，作為領土一部分的領空自然是客觀存在的?？陀^存在的有形物或者有體物都是具備了物的屬性和權益的，擁有物權。法律法規不會規范根本不存在的物，調整不存在的權利和義務，否則就失去現實意義，法律對空域的規定也正說明空域作為物存在的現實性。《物權法》第二條第3款的物權不僅包含了權利人依法對于特定物具有直接支配的權利，而且排他并同時具有所有權、用益物權和擔保物權。

（二）國家作為空域權利的主體，應該享有對空域的物權

1.空域權的特點

首先空域權是權利主體對公共資源所享有的利益。美國空間權重要學說“域”理論認為空域屬于公共財產，而我國民航業的相關規定中也表明了空域的國家資源屬性。其次空域權是權利主體的自由意志與國家意志法定的結合，權利主體自由意志的實現受制于國家對空域的管控、對飛行時刻的分配、對機場的建設與規劃、對空域的分類與劃設等各類體現國家意志的法律法規、規章和操作規程等。所以空域權利主體的意志自由是在國家管控規則下的自由，而不是無條件的自由。再者空域權是限定個人“空域”物權后的一種公共資源利用權利，空域成為公共物品，是私人物權對社會利益的讓渡。誰使用空域，是在怎樣的規則之下使用的，怎樣達到充分使用空域，從而使得公眾利益與空域權主體利益達到最大化，是空域權正當化的基礎。最后空域權是憲法保障的權利。空域是國家領土的重要組成部分，空域是國家領土要素。

2.確定空域的所有權歸屬是實現“四強空管”的前提

國內法目前沒有對空域的物權事項做出任何規定，只能依據國際法理論推定所有權歸國家而不是國內的物權法定原則。

《物權法》第二條第2款“本法所稱物，包括不動產和動產”，動產是能夠移動并且不因移動損害價值的物，不動產是不能夠移動或雖可移動但卻會因移動損害價值的物?？沼蚴穷I陸和領水之上的一定高度的空氣空間，地理位置是固定不動的具有土地和海域等不動產的特點；但是空域中的一些包含物如空氣、水汽、風、電、日光以及一些還沒有被認識和發現的物質又是不斷運動和變化的。

這種沒有確定所有權的空域“自物權”“懸”在空中，“他物權”也難以保證，給管理帶來相當難度和危害。只有把空域當作具有資源性和可用性的物，是國家自然資源之一，應該納入國家管理之中，才能在保證安全前提下增加投入和加強管理，提高利用效率，發揮應有的經濟效益、社會效益和環境效益。

二、造成空域“懸”著物權的原因

（一）歷史原因

從我國空域管理發展歷史進程看，空域管理基本由部隊負責，重點是強調國防安全和航空安全。1950年中央人民政府發布命令頒布了第一部《規則》，把空域管理和空防重任交給年輕的空軍。隨著空軍的壯大和航空工業的快速發展，原《規則》部分內容已不能滿足管理需要，1964年由國防部作了部分修改，1977年又由國務院和中央軍事委員會再次修改。雖幾次修改但空軍統一領導全國飛行管制這一體制沒有變化。1980年中國民用航空脫離部隊建制，走企業化發展道路。1986年成立空管委統一領導空中交通管制，但具體仍由空軍組織實施。我軍的性質和任務是創造和平環境，不參預國家具體行政事務，但是域管理的特殊性使國家權力機關又不得不把這項應該由國家行政機關管理的事務交由空軍來管理。

（二）經濟發展必然

我國空域管理體制經歷三個階段：第一階段突出主權以國防利益為主；第二階段突出航空資源以國防利益和經濟利益協調發展；第三階段則是要突出綜合利益強調資源性使自然效益和社會效益共同發展，在強調利用的同時更注意資源的保護。我國目前屬第二階段末期，國防經濟利益得到充分提高和有效平衡，其他利益又在洶涌澎湃，空域管理體制和模式不可避免地面臨劇烈變革，結果就是要充分科學地發揮空域資源，帶動航空管制的現代化而迎接空域管理的新時代。

三、讓空域“懸”著的物權軟著陸的對策

（一）盡快對空域使用管理進行立法

1.要把空域物權立法納入國家法律體系中考慮

不是因為有了航空活動才有空域，空域內的活動也不僅是航空活動，所以把空域管理放在《規則》之中不妥。航空單位作為空域的一個用戶參與《規則》的制定，自然會更多地考慮自身利益而忽視相關利益，因此需要由國家權力機構制定一部更合理、科學的《中華人民共和國空域使用管理法》來明確空域的所有權、使用原則、管理體制、管理機構、執法機構等，規范和調整在空域使用及管理過程中產生的各種關系，其中主要有國家為了提高空域的使用效率進行投入和收益的關系，空域管理者和用戶的關系，國防利益、經濟利益和公眾利益的關系，確立空域的所有權和監管權及兩者的關系等等。從法律上落實國家層面空域管理的政策，把空域的使用、管理從有關業者管理調整到國家和政府管理，空域管理的約束力不僅是對空域用戶，而是全國的公民機關和企事業單位。

2.要明確空域的物權所有權為國家所有

只有明確空域物權的國家歸屬性質才能理順管理關系。第一應由國務院代表國家來行使空域管理權力，盡快建立健全有償使用制度和空域使用申請批復等原則性和根本性制度；第二建立相應的空域管理機構，在國務院成立空域主管機構，建議劃歸國土資源部，并在縣級以上人民政府建立相應的主管部門；民航內的空域管理部門從民航業獨立出來劃入相應的地方空域主管部門并作為該部門的派出機構來行使相應的職權；第三要明確各級機構的職能，各級空域主管部門及派出機構根據法律或相應部門的授權，在其職責范圍內行使空域的所有權及管理職能；鑒于空域安全方面的特殊性，空域的安全監管權可仍由空軍負責。如在《中華人民共和國空域使用管理法》中明確此問題會造成立法困難，可另行制定《中華人民共和國空域安全監管法》。

（二）加強空域所有權和安全監管權的分工及協調

1.要確保空域所有權和安全監管權的主管部門能夠各司其職

各級空域主管部門根據《中華人民共和國空域使用管理法》行使各項權利，實施行政管理。行政管理主要包括行使所有權及各項物權、行政審批權、行政檢查權、行政處罰權，空域使用金的收繳和減免等事項。行政審批權應實施雙重管理，即由部隊空域管理部門和地方空域主管部門共同審批。地方空域主管部門主要進行地面事項的管理、行政處罰、行政復方等行政性管理，部隊主要負責審批事項的把關和空中安全監管。鑒于政府從監管的力度、手段、任務等方面對空域內活動進行實時管理確有困難，所以空域的安全監管工作可按現行規定由各管制責任區的管制部門負責。

2.要建立空域所有權和安全監管權的主管部門之間的協作機制

空域所有權和安全監管權若要做到即分工又配合，雙方必須建立一套行之有效的協調通報機制和程序，以保證行政管理和安全監管工作的協調性，促進空域資源的合理、高效的發揮效益?？紤]到部隊的空域管理單位隸屬于航空管理部門，而航空管理部門又可能受航空單位的領導，這樣需要建立垂直領導減少航空單位對空域管理的干涉，由空域管理部門根據法律、法規依法對空域進行管理。

（三）明確空域用戶類別，通過立法確立使用原則

目前我國空域管理還沒有具體的使用原則，只有一個針對航空用戶的飛行調配原則由原來的《規則》確定；該原則已經不能適應現在的飛行需要，更不用說面對所有的空域用戶。因此需要在國家權力機構主導下，通過立法確立空域使用原則。

首先把對空域有需求的單位、個人當作一個用戶，再根據空域用戶的性質及空域活動特點來劃分用戶類別。目前可分為公務類用戶、公益類用戶和商務類用戶。軍事、海關、警務、武警等航空器是屬于國家應歸為公務類用戶；人影作業、大氣探測、高空科學考察等服務對象不是一個特定的單位和個人而是社會公眾可劃為公益類用戶；除公務類和公益類用戶之外如民用航空公共運輸飛行、通用飛行、氣球等多為經營性活動應劃為商務類用戶。

空域使用原則就是確立誰有優先使用權的問題，從國家和社會整體利益出發，公務類用戶、公益類用戶應當享有優先使用權，其次才是商務類用戶；不論哪類用戶，使用權、相鄰權及其他合法權益要受到法律保護。在保證國家、社會需要的前提下，兼顧其他組織集體和個人的利益，積極提倡符合條件的用戶依法、合理的利用空域資源。