民事檢察監(jiān)督調(diào)查核實權(quán)運用研究及完善建議

翁芳潔 陸蔚紅 周焬喆

（314300 浙江省海鹽縣人民檢察院 浙江 海鹽）

檢察機關(guān)作為我國憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機關(guān)，承擔(dān)著對法院民事生效裁判結(jié)果監(jiān)督的重要職能。2012年新民事訴訟法從法律層面賦予了檢察機關(guān)民事行政檢察部門調(diào)查核實權(quán)。2013年11月18日最高人民檢察院公布施行了《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》（以下簡稱《民訴監(jiān)督規(guī)則》），規(guī)定了調(diào)查核實的范圍、情形、措施、程序等，為檢察監(jiān)督調(diào)查核實權(quán)的具體應(yīng)用作出進一步規(guī)制。但新民事訴訟法實施以來，檢察機關(guān)在民事虛假訴訟檢察監(jiān)督的實踐過程中仍存在一定的困境，如何進一步完善和健全檢察監(jiān)督調(diào)查核實權(quán)相關(guān)機制內(nèi)容，發(fā)揮它應(yīng)有的作用，以解決實踐中遭遇的困難和問題也成為值得思考的問題。

一、民事檢察調(diào)查核實權(quán)的概念與性質(zhì)

（一）民事檢察調(diào)查核實權(quán)的概念

關(guān)于民事檢察調(diào)查權(quán)，理論界和事實務(wù)屆一直存在爭議，常見的有否定說[1]、強化說[2]和限定說[3]三種觀點。2001年最高人民檢察院發(fā)布《人民檢察民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》，該規(guī)則第十八條對檢察機關(guān)可以行使調(diào)查取證權(quán)作出規(guī)定。2007年《民事訴訟法》修正案將檢察機關(guān)民事抗訴范圍擴展至與當(dāng)事人申請再審條件一致，但此次修訂未對檢察機關(guān)是否具有調(diào)查取證等監(jiān)督權(quán)限作出規(guī)定。2010年最高人民檢察院、最高人民法院、公安部聯(lián)合出臺《關(guān)于對司法工作人員在訴訟活動中瀆職行為加強法律監(jiān)督的若干規(guī)定》，就檢察機關(guān)對司法人員在訴訟過程中瀆職行為進行監(jiān)督調(diào)查的程序進行了系統(tǒng)的規(guī)定。同年，最高人民檢察院和最高人民法院下發(fā)《關(guān)于調(diào)閱訴訟卷宗有關(guān)問題的通知》，規(guī)定檢察機關(guān)可以查閱或者調(diào)閱人民法院的訴訟卷宗。2011年，最高人民法院和最高人民檢察院會簽了《關(guān)于對民事審判活動與行政訴訟實行法律監(jiān)督的若干意見（試行）》，首次明確了調(diào)查核實權(quán)及調(diào)查范圍。2012年修訂的《民事訴訟法》第二百一十條規(guī)定：“人民檢察院因履行法律監(jiān)督職責(zé)提出檢察建議或者抗訴的需要，可以向當(dāng)事人或者案外人調(diào)查核實有關(guān)情況。”首次以法律形式確定了檢察機關(guān)的調(diào)查核實權(quán)。2013年，最高人民檢察院頒布《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》，第五章第三節(jié)以九條內(nèi)容對調(diào)查核實權(quán)行使的范圍、措施、程序等作出了更為詳細(xì)和明確的規(guī)定。

綜上，筆者認(rèn)為，民事檢察調(diào)查核實權(quán)的概念可以概括為，檢察機關(guān)在民事訴訟法律監(jiān)督活動中，對法院的生效民事判決、裁定及調(diào)解書是否存在法定監(jiān)督情形、法院審判人員是否存在違法行為及法院執(zhí)行活動是否存在違法情形等，采取查詢、調(diào)取、復(fù)制相關(guān)證據(jù)材料，詢問當(dāng)事人或者案外人，勘驗、鑒定等非強制性措施進行調(diào)查取證和證據(jù)核實，以決定是否提出檢察建議或者抗訴的權(quán)力。

（二）民事檢察調(diào)查核實權(quán)的性質(zhì)

概括起來，民事檢察調(diào)查核實權(quán)主要有以下幾個方面的性質(zhì)：

1.職權(quán)的法定性

《民事訴訟法》第十四條規(guī)定，人民檢察院有權(quán)對民事訴訟實行法律監(jiān)督。這要求民事訴訟檢察監(jiān)督必須依職權(quán)進行，民事檢察調(diào)查核實權(quán)同樣應(yīng)當(dāng)依職權(quán)開展，不能超越法律規(guī)定的范圍、措施和程序，不能破壞檢察機關(guān)事后監(jiān)督的謙抑性，不能將調(diào)查核實理解為類似刑事訴訟中的偵查。[4]

2.地位的中立性

民事檢察調(diào)查核實權(quán)是公權(quán)力對公權(quán)力的監(jiān)督，而非對私權(quán)力的救濟，其不能代替當(dāng)事人的舉證責(zé)任。民事檢察調(diào)查核實權(quán)的行使也應(yīng)符合民事訴訟的基本特性，保持地位中立性，避免角色錯位，既不能成為申請監(jiān)督人的代理人，也不能越權(quán)代替當(dāng)事人一方履行舉證責(zé)任。

3.手段的非強制性

《民訴監(jiān)督規(guī)則》第五章第三節(jié)較詳細(xì)地規(guī)定了調(diào)查核實權(quán)的范圍、措施、程序。同時規(guī)定，“人民檢察院調(diào)查核實，不得采取限制人身自由和查封、扣押、凍結(jié)財產(chǎn)等強制性措施”。這也說明民事訴訟檢察監(jiān)督不同于刑事偵查權(quán)，檢察機關(guān)在進行調(diào)查核實過程中，既不能對被調(diào)查采取限制其人身自由的強制措施，也不能對被調(diào)查對象采取查封、扣押、凍結(jié)財產(chǎn)等強制措施。

二、民事檢察調(diào)查核實權(quán)在虛假訴訟監(jiān)督中的實際運用及現(xiàn)實困境

（一）調(diào)查核實權(quán)在民事虛假訴訟檢察監(jiān)督中的運用

1.概況

以浙江省某基層院為例，該院民事行政檢察部門自2015年至2017年，共受理民事生效裁判結(jié)果監(jiān)督案件35件，涉及虛假訴訟監(jiān)督為22件，占比62.8%。其中2015年3件，涉及虛假訴訟監(jiān)督為0件；2016年13件，涉及虛假訴訟監(jiān)督為8件；2017年19件，涉及虛假訴訟監(jiān)督為14件。從數(shù)量上看，虛假訴訟監(jiān)督案件呈現(xiàn)逐年增加的態(tài)勢，涉及案由主要集中在民間借貸糾紛、勞動報酬糾紛等，各占13.6%、86.4%。

2.啟動

上述基層檢察院受理的這22件涉及虛假訴訟監(jiān)督案件，均為案外第三人至檢察機關(guān)舉報立案，檢察機關(guān)在審查過程中，啟動調(diào)查核實權(quán)的為22件，比例達到100%，其中12件系檢察機關(guān)依職權(quán)啟動，占比55%，10件為依當(dāng)事人申請啟動，占比45%。從以上的數(shù)據(jù)和比例可見，調(diào)查核實權(quán)的運用已經(jīng)成為民事虛假訴訟監(jiān)督中重要的一種手段和措施，在民事虛假訴訟監(jiān)督中占據(jù)重要地位。

3.程序

上述基層檢察院在開展民事虛假訴訟監(jiān)督調(diào)查核實過程中，均嚴(yán)格依據(jù)《民事訴訟規(guī)則》的要求進行。對于當(dāng)事人和案外人的詢問均制作詢問筆錄，詢問筆錄中明確告知當(dāng)事人或案外人其享有的權(quán)利和義務(wù)，詢問結(jié)束后詢問筆錄交由當(dāng)事人或案外人閱讀核對，而后簽名、捺印；調(diào)查核實均由二名以上檢察人員共同進行，至金融機構(gòu)或其他機構(gòu)調(diào)查取證的，均出具協(xié)助調(diào)查通知書，并出示證件。

4.措施

上述基層檢察院在開展民事虛假訴訟監(jiān)督調(diào)查核實過程中，運用到的措施主要是查詢、調(diào)取、復(fù)制相關(guān)證據(jù)材料、詢問當(dāng)事人或者案外人和咨詢專業(yè)人員、相關(guān)部門或者行業(yè)協(xié)會等對專門問題的意見，分別占比100%、72%、13%。由以上數(shù)據(jù)可見，目前民事虛假訴訟監(jiān)督主要運用的是查詢、調(diào)取、復(fù)制相關(guān)證據(jù)材料、詢問當(dāng)事人或者案外人兩種主要措施，對于委托鑒定、評估、審計和勘驗物證、現(xiàn)場則較少運用到。

5.效果

上述基層院啟動調(diào)查核實權(quán)的22起涉嫌虛假訴訟案件，有4件向法院發(fā)出再審檢察建議，占比18%，其中2件再審檢察建議獲得法院采納，啟動再審程序后，經(jīng)調(diào)解改變原判決，其中1件為當(dāng)事人追回經(jīng)濟損失900余萬元，另2件檢察院針對法院調(diào)解損害第三人利益，涉嫌虛假訴訟向法院發(fā)出再審檢察建議，但法院對再審檢察建議不予采納，理由為檢察機關(guān)認(rèn)為的裁判結(jié)果損害第三人利益證據(jù)不夠充分。分析以上數(shù)據(jù)，檢察機關(guān)受理的涉嫌虛假訴訟案件最終成案率相對較低，未能取得預(yù)期效果，這也是大部分基層院面臨的現(xiàn)狀，這中間與調(diào)查核實權(quán)行使尚不充分和存在阻力不無關(guān)系。

（二）民事檢察調(diào)查核實權(quán)運用的現(xiàn)實困境

1.立法層面

（1）法律規(guī)定尚不完備，缺乏明確細(xì)則。新民事訴訟法從法律層面賦予了檢察機關(guān)民事行政檢察部門調(diào)查核實權(quán)。但此后對于如何行使調(diào)查核實權(quán)并無詳細(xì)規(guī)定，對于民事調(diào)查核實權(quán)如何啟動、調(diào)查核實對象范圍、調(diào)查方式措施等等均無相應(yīng)規(guī)定，致使該項權(quán)力在一定時期內(nèi)行使較為混亂，各級檢察機關(guān)僅能在實踐中各自探索，對民事監(jiān)督的開展推動力不大。

（2）《民訴監(jiān)督規(guī)則》系檢察系統(tǒng)內(nèi)部文件，外部約束力低。目前檢察機關(guān)開展調(diào)查核實工作主要依據(jù)為《民訴監(jiān)督規(guī)則》，但該《規(guī)則》系檢察系統(tǒng)內(nèi)部文件，外部知曉度不高，效力偏弱，其歸根結(jié)底僅是檢察系統(tǒng)對內(nèi)的相關(guān)辦案規(guī)定，是檢察系統(tǒng)這一特定領(lǐng)域的產(chǎn)物，缺乏對外的普遍約束力。

2.實踐層面，調(diào)查核實權(quán)的保障機制尚不健全，行使遭遇阻力較大

從上述基層院在民事虛假訴訟監(jiān)督開展過程中調(diào)查核實權(quán)的行使效果看，絕大部分案件最終無法成案，未能達到預(yù)期的效果，這與被調(diào)查對象軟抵抗避而不見或故意不配合不無干系。由于調(diào)查核實權(quán)并非像偵查權(quán)那樣是一種強制性權(quán)力，其開展的方式也僅為查詢、詢問等毫無強制約束力的措施，因而，假如被調(diào)查對象刻意回避、拖延，調(diào)查核實權(quán)就會遭遇阻力，無法順利推進下。

3.操作層面

缺乏與公安、法院的配合機制，無法有效推進調(diào)查核實取得成果有效轉(zhuǎn)化等。民事虛假訴訟的監(jiān)督涉及到公安、檢察、法院等多個司法部門的協(xié)作和配合，單靠檢察一家之力有時難以推進和開展。但實踐中，公安機關(guān)常常以不便于插手經(jīng)濟糾紛為由，拒絕與檢察機關(guān)配合開展調(diào)查，而法院則考慮到生效裁判的穩(wěn)定性，不愿意輕易推翻自己的裁判結(jié)果，因而檢察機關(guān)調(diào)查核實取得的相關(guān)材料有時難以被法院認(rèn)可為可采納的“新證據(jù)”，導(dǎo)致虛假訴訟案件難以查實。

三、完善民事檢察調(diào)查核實權(quán)運用的建議

（一）立法層面，健全立法保障機制

調(diào)查核實權(quán)作為民事訴訟監(jiān)督的衍生權(quán)力，在民事訴訟監(jiān)督開展過程中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮應(yīng)有作用。但目前對于調(diào)查核實權(quán)的法律規(guī)定不盡完善，現(xiàn)有的一些可依據(jù)的內(nèi)容也分散在效力層級相對偏低的檢察機關(guān)內(nèi)部辦案規(guī)則或法檢會簽文件等中，沒有系統(tǒng)的權(quán)威的立法保障。因而建議在更高層次的法律法規(guī)中對調(diào)查核實權(quán)進行細(xì)化和明確規(guī)定，對調(diào)查核實權(quán)啟動的方式、調(diào)查核實的方式措施、調(diào)查核實成果的效力等等內(nèi)容均進行更為詳細(xì)和明確的規(guī)定，賦予調(diào)查核實權(quán)應(yīng)有的立法地位。同時應(yīng)當(dāng)規(guī)定，檢察機關(guān)在行使調(diào)查核實權(quán)時，應(yīng)當(dāng)保持中立和謙抑，防止調(diào)查核實權(quán)的行使者隨意逾越檢察機關(guān)在民事訴訟監(jiān)督中保持中立的邊界。

（二）實踐層面，賦予強制措施保障機制

新《民訴法》第一百零九條至一百十七條規(guī)定妨害民事訴訟法院可采取的強制措施，賦予了審判機關(guān)較強剛性的措施以保障訴訟程序正常運轉(zhuǎn)。但對于檢察機關(guān)，雖然規(guī)定了檢察機關(guān)民事訴訟監(jiān)督過程中有調(diào)查核實權(quán)，但卻無任何強措施保障調(diào)查核實權(quán)的開展，大大削弱了調(diào)查核實權(quán)的效力發(fā)揮。因而，筆者建議可適當(dāng)賦予檢察機關(guān)在開展調(diào)查核實權(quán)時可采取部分強制措施的權(quán)力，如在調(diào)查核實權(quán)開展過程中出現(xiàn)妨害檢察監(jiān)督正常開展的，檢察機關(guān)可采取相應(yīng)的制裁權(quán)，當(dāng)必要的調(diào)查對象拒絕、妨礙調(diào)查核實時，可視情況采取相應(yīng)強制措施，排除妨礙，以保障調(diào)查核實工作順利開展。

（三）操作層面，建立公檢法協(xié)作配合機制

近年來，各地公、檢、法為更好的開展虛假訴訟查處工作，各自開展探索和實踐，建立起相互協(xié)作配合機制的案例屢見不鮮，對檢察機關(guān)民事訴訟監(jiān)督工作開展和虛假訴訟查處工作推動較大。但各地實踐不一，對于調(diào)查核實權(quán)的認(rèn)知也不盡相同，對于調(diào)查核實權(quán)開展的效力及調(diào)查核實取得證據(jù)的效力各地公檢法并未形成共識。因而，筆者建議，各地公檢法應(yīng)當(dāng)在結(jié)合本地實際的基礎(chǔ)上，聯(lián)合出臺關(guān)于民事虛假訴訟監(jiān)督開展的協(xié)作配合機制，其中對于調(diào)查核實權(quán)開展時的相互配合予以明確，如在必要時，檢察機關(guān)在開展詢問過程中，可以邀請公安機關(guān)到場，協(xié)助聯(lián)合開展詢問；檢察機關(guān)為調(diào)查需要，向法院查詢、調(diào)閱相關(guān)材料，法院應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許等等。以此，進一步推動虛假訴訟等民事監(jiān)督進程，更快更高效地查清案件事實，有效推進調(diào)查核實成果轉(zhuǎn)化。

總的來說，民事檢察監(jiān)督調(diào)查核實權(quán)的行使保障了司法公正的實現(xiàn)，有效地維護了當(dāng)事人的合法權(quán)益。在實踐過程中，各地檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)在保持中立謙抑的地位下，充分謹(jǐn)慎行使好該項權(quán)力，更好地推動檢察機關(guān)民事訴訟監(jiān)督工作的開展。