我國軍民融合創新示范區建設若干問題研究

舒杏珍

西南科技大學法學院，四川 綿陽 621010

一、軍民融合發展的歷史演變

(一)國外軍民融合發展的歷史演變

“軍民融合”一詞曾被譯為“軍民一體化”，指的是通過軍方、軍工部門和軍工企業的調整改革，以及軍政部門和企業間的合作，開啟軍、民用技術和資源雙向轉移之門，促進國防經濟建設與經濟發展的良性互動。①而“軍民融合”，則是指把國防科技工業基礎同更大的民用科技工業基礎結合起來，組成一個統一的國家科技工業基礎的過程。②最早的軍民融合起源于美蘇冷戰時期，當時美國為維護其世界霸主的地位，不斷加碼國防軍事技術的資源投入，由此導致形成軍用基礎和民用基礎完全分離的市場格局。但隨著20世紀70年代初新技術革命的開始，創新已逐漸成為取得市場優勢地位的關鍵因素，而軍民完全分離的格局卻嚴重阻礙美國科技創新。如此，不但限制甚至還折損了本國整體經濟，更無法滿足國民與時俱進的發展需求。于是，冷戰結束之后，美國為兼顧國防預算與國防優勢，在1993年率先提出軍民融合戰略，強調結合國防工業基礎和民用工業基礎組成國家工業基礎，并將此項政策列入美國法典，作為國防工業改革的目標。2001年，特別是小布什執政后，美國大力推行新軍事戰略，基本上完成了軍民融合的跨越式發展。

(二)國內軍民融合發展的歷史演變

回首中國，國內“軍民結合”的戰略思想最早可以追溯到20世紀50年代建國之初，由毛澤東提出。③至20世紀70年代，為維護國家安全，保障社會穩定秩序，軍民結合主要是以國防建設為主。20世紀70年代至21世紀初，進入“軍民一體化”階段，鄧小平提出“軍民結合、平戰結合、軍品優先、以民養軍”十六字方針，要求國防工業服從和服務于國家經濟建設大局，為經濟建設服務，以四份現代化建設帶動國防現代化。④2007年，胡錦濤在黨的十七大會議報告中首次將軍民融合思想寫入報告，指出要“走出一條中國特色軍民融合式發展路子”，自此軍民融合走向快速發展階段。2015年，習近平在中國十二屆全國人大三次會議解放軍代表團會議上，第一次明確提出：把軍民融合發展上升為國家戰略。并于2017年，在黨的十九大報告中深刻闡述軍民融合在強國強軍中的戰略地位，明確了新時代軍民融合“一個原則、四個強化、一個深化、一個目標”的新目標新任務。從十二屆三中全會開始，軍民融合進入全面發展階段。此后，在2018年，十九屆中央軍民融合發展委員會第一次全體會議審議通過《軍民融合發展戰略綱要》、《國家軍民融合創新示范區建設實施方案》，將軍民融合發展上升為國家戰略，整體推進軍民融合發展，積極建設軍民融合創新示范區，以構建一體化的國家戰略體系和能力，為實現中國夢強軍夢提供強大動力和戰略支撐。

二、我國軍民融合創新示范區的建設現狀

建設軍民融合創新示范區是全面貫徹落實軍民融合發展戰略、深化國民經濟轉型升級的重要手段。創新示范區能夠以軍工混改的方式提高企業生產運營效率，促進項目良性競爭，著力以技術溢出、產業集群、規模效應實現市場經濟效益地大幅度增加，是創新軍民融合的一種發展模式，有利于充分地方調動發展優勢，推動供給側結構性改革。

軍民融合創新示范區是不同于傳統經濟園區和一般軍轉民產業基地，它是在滿足國防軍隊建設需要和推動區域經濟發展過程中，為擺脫傳統的國防和經濟社會環境平臺和運行機制束縛，在一定區域內圍繞軍地雙方資源的優化組合，建立形成的軍民融合為特征，以產業為載體、以改革創新為驅動、以引領示范為導向，軍民在生產生活服務等領域全方位高度融合的新型經濟主體，是軍民融合類園區發展的更高階段。⑤我國軍民融合創新示范區的發展現狀是：

(一)軍民結合示范基地

自2009年起，工信部為推動軍民結合產業集聚化、規模化發展，依托國家新型工業化產業示范基地創建工作，分批次開展了國家經濟軍民結合產業基地的培育和認定。截至2017年，共涉及陜西、內蒙古、四川、湖北、湖南、貴陽等32個基地。

(二)動員中心與保障基地

1998年以來，國家經濟動員辦公室已經在上海、浙江、福建、廣東等地批準建設了一批國民動員中心與保障基地。這些基地涉及視頻及其制作，特種材料及工程機械等多個領域，范圍廣泛，產業類型豐富。

(三)產業園區或基地

產業園區或基地作為能夠創造聚集力，帶動關聯產業發展，發揮產業集群效應的特殊經濟體。這種經濟體為軍民融合提供了切實可行的經濟發展模式，在軍工企業比較集中的地區，有效刺激區域經濟的增長。近年來，全國產業園區或基地呈現欣欣向榮的發展態勢，因地制宜，利用當地資源，促進了地區經濟發展，也加快了經濟轉型升級的步伐。

(四)戰略合作協議

依據獨特的基本國情，我國軍工企業一直不能突破實現高效率的瓶頸問題，而軍民融合式的戰略合作協議則為問題的解決提供了現實的模型，實現了合作雙方或多方取長補短、相輔相成。這種戰略合作模式包括省部之間的以及軍地之間的。前者如天津市濱海新區軍民結合產業生產基地；后者有華圖教育集團與軍蒂企業管理集團簽署戰略合作協議，實行退伍士兵就業創業培訓。

三、我國軍民融合創新示范區的建設問題

建設軍民融合創新示范區對提升國家核心競爭力，推進國防建設具有極大優越性。它以科技創新為基礎，加快了軍轉民、民參軍、軍民融合，促進了產業的發展。如目前成都擁有52戶航空航天產業企事業單位，28戶規模以上工業企業，且在2015年市規模以上航空航天企業實現主營業務收入55.8億元，同比增長36.4%；2010年10家西安高新區軍民融合企業全面提供4500個就業崗位，并有250萬元的產值，上繳了2200多萬元的稅金，固定資產已有15億元之多。⑥從這些統計數據，可以知曉我國軍民融合創新示范區的建設已碩果累累，但是仍不能完全否定其中存在需要后期亟待的問題。

(一)法律制度和政策不完善

截至目前為止，我國關于軍民融合發展的綜合性法律法規處于缺位狀態，而且專門針對軍民融合創新示范區的法律制度更是尚未制定。雖然，在現有的規范體系中，規制軍民融合創新示范區建設的相關規定數不勝數，如國防科工局印發的《2015年國防科工局軍民融合專項行動計劃》，以及按照中共中央、國務院、中央軍委印發的《關于經濟建設和國防建設融合發展的意見》，和2017年2月中央軍委裝備發展部擬制的《推進裝備領域軍民融合深度發展的思路舉措》；但這些規定多是國務院所屬“部”“局”發布的“計劃”“辦法”“暫行辦法”“通知”“指導意見”。至于地方，情況也是類同，關于軍民融合創新發展的規范通常是以“政策措施”“實施意見”和“試行辦法”等形式出現，如湖南省《關于加快推進軍民融合產業發展的若干政策措施》，陜西省《關于促進全省開發區改革和創新發展的實施意見》，以及《湖北省軍民結合產業示范基地創建管理辦法(試行)》《北京市人民政府關于加快推進軍民結合產業發展的指導意見》。

誠然，這些規范都能在一定程度上指導軍民融合創新示范區的具體建設，促進地方建立軍地需求和資源對接機制，有力驅動軍民互轉，提高資源利用效率。但是在全國共建、國防動員的背景之下，國家政策、地方政策與部門政策之間缺乏協調統一的指導，在實踐運用過程中難免會出現彼此沖突的現象，不利于實現軍民融合深度發展的戰略要求。再則，它們基本上是以本土資源為基礎，針對特定的時期所制定頒布的，達不到普遍覆蓋的程度，所以隨著軍民融合的進一步推進，法律漏洞的立法缺陷將愈加顯現。同時，從立法效力的角度來看，“辦法”“實施意見”“計劃”等文本的法律效力還不足以起到統籌全局、引領產業全面發展的作用，無法應對未來深度發展、拓展革新的現代社會主義軍民建設問題。倘若任由趨勢發展，由此導致的后果將直接影響軍民經濟發展的積極性和主動性，阻礙整體國防和民生綜合實力的提高。

(二)建設思想理念有待提升

自軍民融合的理念首次呈現在國內市場，黨的十七大、十八大、十九大等重要會議都極為關注軍民結合的發展，也相應制定出戰略部署，積極發布新政，實施專項規劃；實行體制改革，啟動實施科研院所改革；創新舉措，全國推廣國防科研儀器設備整合共享，配套核心軍品的認定和準入標準等。借此，以實現全要素、高效率、多領域的戰略目標。然而，通過細心觀察、揣摩，不難發現無論是重大會議形成的決議，還是契合時代的戰略方針，亦或是頒布實施的政策辦法，它們強調更多的是追求“高效益”“經濟建設”“經濟效益”等，反映出注重經濟價值的人類利益中心主義思想。而且，盡管在實施國家知識產權戰略綱要，推動國防科技工業知識產權轉化的過程中，以及深入貫徹軍民融合，踐行軍用技術民用技術互轉的實踐中，涉及合作研發新型材料，探索開發新能源，加大產業的節能環保等有利于生態文明建設的領域；但是，從國內軍民技術、產品所占比例來看，關于鞏固國家防衛建設、提升國家安全系數的航空航天工業、船舶制造業、核工業、電子工業和兵器工業等領域的科研技術或者產品比例占據主導地位，而有關清潔高效生態技術或者研發產品的市場占比數卻與之相差甚遠，難以對產業生態化發展發揮實質性的影響。因此，著眼于整體產業，可以發現其所落腳點仍是推動科學技術進步、服務經濟社會發展。

追本溯源，我國從建國之初提出乃至后來踐行軍民結合的政策，其原始目的主要在于通過科技創新發展，驅動企業提高生產效率，從而實現經濟建設快速發展，促進本國綜合軟硬國力地不斷提升。就當時的國情而言，這種目的確有其合理性，但體現的卻是一種人本主義思想的傳統倫理觀。而人本主義思想的主要觀念是指法律的倫理學主體只是人，認為這個地球上，人類才是萬物的中心，世界上的一切都是圍繞人類而存在。⑦這種傳統思想觀念，因以人為中心，以人之本性為要義，根據人趨利的天性，反映在社會發展上就是過度關注經濟效益，而忽視生態效益，過度重視經濟市場，而忽視環境市場，甚至可以為經濟增長而犧牲環境，這樣明顯不利于軍民融合建設深度發展。確實，在全球可持續發展的時代潮流之下，國內的發展理念也逐漸轉變，并慢慢認可、接受并踐行綠色發展的理念，但是那種舊式的思想觀念還未完全根除，致使在軍民融合創新示范區的建設過程中還保留有偏重經濟建設的非生態化的思維模式，即片面強調了資源的經濟價值，而忽視了其潛在的多重價值，這就與當今推崇的可持續發展的綠色發展理念相背離。所以，軍民融合創新示范區的建設理念還有待進一步提升。

(三)軍民資源分配不夠合理

實現供給側結構性改革，創新驅動供給側與需求側的軍民對接，從而推動我國朝著質量效能型發展模式轉變，是我國軍民融合創新體系深度發展的迫切需要。然而，任何上層建設都離不開物質基礎，建設軍民融合創新示范區同樣也是如此，從根本上離不開物質資源的支持，而軍民融合的深度發展更是離不開資源的合理調配。毋庸置疑，無論哪種生態資源都潛藏著巨大的價值，都能促進社會效益地增長，但如何使效益最大化，關鍵在于合理分配資源，使其充分轉化現實生產力，放大各生產要素的生產力，從而提高資源利用效率，為包括軍民融合創新示范區在內的軍民融合創新體系的發展提供盡可能豐富的物質條件。

然而，反觀軍民融合的現實情況，在軍民融合創新示范區的建設發展過程中，整體規劃的建設資源多集中于航空航天工業、核工業和兵器工業等類型的軍工產業，而對于民用的物質投入則相應較少。也就是說，所謂的軍民兩用技術或者產品也是以國防建設為主，而切實貼近民生民用的農業化肥、防腐涂料、輕工織物等方面的技術或者產品則涉及甚少。

眾所周知，軍工科技項目方面對市場的靈敏度不高，很多技術無法在市場化中全面實現其社會價值，如我國航天技術的“軍轉民”耗費時間最快也需5-8年，有的甚至十幾年都難以轉化。⑧而民用產品市場需求量大，商品流通速度較快，能夠充分實現商品資本化，有利于強化軍民融合創新發展的經濟基礎。這也就意味著，倘若環境資源的輸出過度偏向于軍工領域，而間接忽視民用需求，將導致軍民融合創新示范區無法充分實現資源最大利用價值，甚至會出現面臨調配失衡的風險。

雖然國防建設是保障國家安全、維護國家穩定的利矛堅盾，但并非意味軍民融合發展的所有資源應該圍繞國防建設，理性明智的舉措應當是兼顧經濟建設、生態建設以及社會整體建設，合理配置建設資源。否則，應用資源的輸出不合理，將對軍民融合協同效應產生消極影響，還會導致創新資源配置效率低效，創新資源浪費、創新效益下降等問題，直接影響軍民融合創新體系的資產證券化。

四、深化我國軍民融合創新示范區發展的建議

(一)完善法律法規，實現軍民融合制度保障

結合基本國情和發展趨勢，制定頒布促進軍民融合的綜合性法律法規，協調各個部門、不同地方的運作步伐，將不同法規政策統一于共同的建設方向，實現規章、制度、規則等多層面融合，增強軍民融合法律體系的協作調和能力，從而全面有效指導有關軍民融合規則的實踐適用。同時，構建專門針對軍民融合創新示范區建設的法律制度，拓展并深化全面創新改革，通過制度改革創新以建設現代化經濟體系，推進科技與經濟、科技與金融結合取得重大成效，著力提升區域綜合競爭力、產業競爭力、企業創新競爭力。與此同時，注重通過完善軍民融合建設的法律法規和政策方針，為軍民深度融合奠定規制基礎，提供與時代現狀相契合的行為準則，從而為軍民融合創新示范區的長遠建設提供滋潤的法治土壤。

(二)升華發展理念，兼顧軍民融合生態效益

軍民融合發展是一項利國利軍利民的大戰略，軍地雙方都要切實把思想和行動統一“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念，引領推動軍民融合深度發展。⑨這就要求無論是國防科技還是民用科技，都應當更加注重以人為本，以生態均衡發展為要義，使綠色、健康成為引領科技創新的主流方向。未來必將是一個講求綠色發展的未來，未來的社會公民將更加重視生態發展，更加重視環境和諧，所以未來的科技也將更加重視生態環境保護與修復。軍民融合關鍵在于是科技創新，而科技創新在于滿足人類不斷增長的個性化、多樣化需求和增進人類福祉。所以，軍民融合創新示范區的建設所關注的不能僅僅局限于或者偏重于經濟效益，而應平衡發展生態資源的多重效益——經濟效益、生態效益和社會效益等等，推動科技競爭力的同時，也要提升包括生態價值在內的綜合競爭力。這樣，軍民融合的發展道路才可能越走越寬、越走越遠。

(三)優化資源配置，確保軍民融合持續發展

截至目前為止，全國提出申報軍民融合創新示范區的有26個，而現今國家級的軍民融合創新示范區和區域性的產業集聚區也有多個，分布于西安、成都、中關村、青島古鎮口。這些示范區或者產業區基本上分別位于具備不同特色的地貌區域，在這些區域因不同的地理地貌、人文風俗、行為習慣等而擁有別具特色的生態環境資源。而發揮區域軍民融合優勢，優化區域創新資源配置，推動區域軍民融合創新體系建設，是兼顧安全與發展、實現強軍富國相統一的現實需求。⑩優化軍民融合建設的資源配置，是一項立足于區域特征的措施，故而不能實行一概而論的僵化模式，而應著眼于目前現實條件，依據軍民融合創新示范區的建設基礎，因地制宜地綜合考慮地方整體安全和發展要素，合理劃分資源輸入的彈性比例，力求充分實現地方區域的資本化，實現資源多重價值的最大化。同時，應當建立配套的資源利用綜合評估機構，對地方資源利用實行綜合考量評估，從而確保軍民融合建設資源的可持續輸出，保證資源合理性、高效性輸入。

五、結語

軍民融合創新示范區建設是新興時代軍民統籌發展的必然趨勢，是我國進行現代主義戰略規劃發展的重要措施，更是一項艱巨復雜而又意義非凡的宏偉工程。它既需要國家結合客觀現實，制定頒布法律法規以及政策規定予以法治保障；也需要軍民多方主體從意識理念上轉變傳統人本主義思想，認知此項建設具備經濟價值、生態價值以及社會價值等多重價值；同時也需要注重對區域環境資源地合理配置，從而促進軍民融合深度發展。當然，軍民融合創新示范區建設問題并不僅限于文章所述的幾個方面，還需要進一步地結合實踐研究探索，以找尋合適恰當地制度規則，全面完善軍民融合創新示范區的整體建設。

[ 注 釋 ]

①趙澄謀，姬鵬宏，劉潔，張慧軍，王延飛.世界典型國家推進軍民融合的主要做法分析[J].科學學與科學技術管理，2005(10)：26.

②葉選挺，劉云.美國推動軍民融合的發展模式及對我國的啟示[J].國防技術基礎，2007(4)：41.

③游光榮.加快建設軍民融合的國家創新體系[J].科學學與科學技術管理，2005(11)：5.

④牛振喜.各國軍民融合的歷程及我國軍民融合的對策[J].科技進步與對策，2011(23)：125.

⑤苗野.我國軍民融合創新示范區建設現狀及對策研究[J].中國經貿導刊，2014(21)：66.

⑥李強，余吉安.軍民融合創新示范區建設與示范效應研究[J].科學管理研究，2017(2)：12.

⑦汪勁.環境法律的理念與價值追求——環境立法目的論[M].北京：法律出版社，2000：125.

⑧潘悅，周振，張于喆.軍民融合視角下我國軍工行業發展態勢及對策建議[J].經濟縱橫，2017(3)：78.

⑨姬文波.黨的十八以來軍民融合發展戰略的深化與拓展[J].國防，2017(8)：25.

⑩李林，胡宇萱，曾力.科技興軍視角下區域軍民融合創新體系研究[J].科學管理研究，2017(2)：63.