我國轉基因食品安全法律制度的缺陷及完善*

章曉婷

首都經濟貿易大學法學院，北京 100070

一、我國轉基因食品安全立法現狀

在世界人口突破70億大關且仍在高速增長的今天，轉基因食品的誕生為解決全球糧食危機帶來了希望和生機。可當“轉基因”進入人們視野時，伴隨的往往是質疑、負面的聲音，甚至許多人談“轉”色變。盡管我們無從得知轉基因食品是否將對人類健康、生態環境產生毀滅性的影響，但大眾對于改進轉基因食品管理手段的呼聲，已經使擯除弊端、革故鼎新的立法工作迫在眉睫。因此，我們必須完善相關法律制度，采取具體可行的監管措施，盡量保持技術進步和社會穩定二者之間的平衡。

目前，我國的轉基因食品立法主要是《農業轉基因生物安全管理條例》(以下簡稱《安全管理條例》)及其五個涵蓋進口、檢驗檢疫、加工、安全評價、標識的系統化配套管理辦法。先談談極具里程碑意義的《安全管理條例》，它是由國務院頒布的行政法規，對轉基因食品安全管理的基本制度，如安全評價制度、標識制度等有了整體性的規定。但部分條款泛泛而談，比如“具體標準”、“具體辦法”、“具體情況”等都缺乏更為細致的說明。而且，過多兜底性條款的設置也讓它的指導意義有所減弱。接下來看五部配套管理辦法，它們皆為農業部、國家質量監督檢驗檢疫總局等國務院部門出臺的部門規章，是屬于同一位階的同位法。可實際上，它們各自的權限范圍也往往交叉重疊，在具體實施過程中常因標準、規定互相沖突而難以執行。另外，還有一部不得不提及的法律，那就是目前在轉基因食品安全立法領域處于最高位階的《中華人民共和國食品安全法》(以下簡稱《食品安全法》)。然而在《食品安全法》中與轉基因食品密切相關的條文卻寥寥無幾，僅僅明確規定了轉基因食品應當顯著標示①的強制標識制度及其相應的賠償責任，卻沒有深入考慮轉基因成分含量、致敏性等因素，缺少了科學性的劃分標準，過于籠統簡略。同時，轉基因食品有區別于傳統食品的特殊性、科學性，其存在的安全隱患需要進行嚴格合理的管制。因此《食品安全法》中關于傳統食品的一般性規定，不能滿足轉基因食品獨特性、科學性、專業性的需要。由此可見，我國關于轉基因食品的立法層次較低，需要由全國人大及其常委會出臺一部能夠實現全方位、寬領域、強力度地監管轉基因食品的法律，提升其立法層次。

其次，《安全管理條例》中確定的部際聯席會議制度，將轉基因生物安全管理工作中的重大問題交由六大部門負責，可正是由于缺少一部能從宏觀上協調各部門監管職責的法律②，所以各部門的評價標準難以統一，諸多工作不能落實執行，對轉基因食品的監管也呈現出較為紊亂的局面。而且轉基因食品的科學特性需要更多的專業技術人員參與到管理之中，照搬傳統食品的監管模式已然不是明智之舉。因此，建立一個專門性強且獨立于六大部門之外的特殊監管機構，是實現對轉基因食品系統化、立體化管理的關鍵一環。

再者，關于轉基因食品安全的法律制度不健全，安全評價制度、標識制度等都有所欠缺。以安全評價制度來說，相關法律法規中多是涉及轉基因生物所造成的生態環境影響的評估，卻鮮有關于對人體健康風險的評估規定，③這不利于對轉基因食品安全性的把控。而在許多實踐問題上，法律也沒有給予一個清晰確定的解釋。轉基因從研發試驗到上市流通，經常要面臨尷尬的局面——沒有權威的檢測標準、沒有客觀的評估標準、沒有準確的標識形式……這會讓不少生產經營者有機可乘，也會讓轉基因食品的安全性在消費者心中大打折扣。顯然，在之后的立法工作中，必須要注重法律條文的可操作性，結合專家學者們的專業意見，建立一個更科學、更全面、更符合我國國情的轉基因食品安全法律制度。

二、歐美轉基因食品安全立法比較

在轉基因食品安全問題上，歐盟和美國所持有的立法態度大相徑庭：歐盟采取預防原則，而美國法則采取了與對傳統食品的規制相同的“實質等同”原則。

歐盟將“預防原則”作為轉基因食品立法的基本點，意味著其對轉基因食品更傾向于采取強制性的規制方式，力圖避免轉基因食品在市場中大肆泛濫。盡管轉基因食品對人類的生存發展是否構成威脅尚無定論，但歐盟始終保持“寧信其有”的保守態度，相信轉基因食品存在著不可小覷的“潛在”風險，只要研究結論是不確定的，就應當防患于未然。在歐盟等國眼中，與其說是認為轉基因食品不安全，倒不如說是認為應用于生產食品的轉基因技術不安全。換句話說，不管此種食品是否符合食品的安全標準，只要它是轉基因技術的產物，就須適用更加嚴格的管理。立足于這一想法的歐盟各國，在轉基因食品的風險評估和審批許可方面構建了不同于傳統食品的體系，接受風險評估并獲得許可成為轉基因食品進入國內市場的必要程序。此外，歐盟認為確立強制性特殊標簽制度是十分必要的，消費者對轉基因食品的知情權應該受到保護，消費者也有權自己決定是否要購買轉基因食品。基于這一立場，歐盟作出了較為嚴厲的規定：只要食品中摻雜了轉基因成分，都必須依照強制性規定貼上特殊標簽。除了部分情況，如當食品中夾雜的轉基因成分含量非常低，達到0.9%以下的標準時，才能免貼標簽。④

而與歐盟態度迥然不同的美國，主張遵循“實質等同”原則，宣稱相信科學。美國政府和許多科學研究者認為，不論科技多么發達，都不能證明一項技術完全不存在風險，這種捕風捉影的猜測不應該成為限制科學技術發展、應用的理由。因此，美國等國家極不贊同為轉基因食品專門設計一套特殊的管制模式，而是將轉基因食品與傳統食品置于統一的標準之下，在多數情況下和普通作物一樣只考察該食品自身是否對人類健康和自然環境構成危險。所以，以這一理念為基礎，美國采取寬松的管理政策，直接將轉基因食品納入現有監管食品安全的法律框架之內。在標識制度方面，美國自然也是繼續堅持對轉基因食品和普通食品一視同仁的準則。但為了適當地控制風險，也存在一些例外情況，比如當食品混入致敏性的轉基因成分，危及部分消費者的生命健康時，就需要通過標簽來詳細說明并加以區分。

三、我國轉基因食品安全法律制度的完善

習近平主席曾提及轉基因技術，在他看來，這一項新興技術是機遇也是挑戰，在試驗研究時要大膽地自主創新，但在面向民眾推廣商業化轉基因食品時，則要慎之又慎。這一論述，將轉基因技術的潛在風險和發展前景精辟透徹地歸納，也為我國轉基因食品安全法律制度的進一步完善指明了方向。⑤

首先，明確預防為主、信息透明原則。從《食品安全法》中可以看出，我國與歐盟的嚴格立法態度較為一致，也是對轉基因食品采用預防為主、風險防范原則。畢竟，轉基因食品仍缺乏足夠的科學結論來支撐它的安全性、可靠性，存在的未知風險讓民眾惴惴不安。政府進行相關立法時，必須要謹慎而為，畢竟如今潛在的風險在數十年、數百年之后可能演變為災難。所以為了在最大程度上確保廣大民眾的安全，還是應采取保守的預防政策。同時，轉基因食品安全與公眾生命健康息息相關，消費者有權了解其購買的食品是否為轉基因生產線上的產品，自主判斷安全與否。在十三屆全國人大的記者會上，農業部部長韓長賦在回答轉基因問題時也堅稱：“食用不食用，應該由消費者自己來選擇。”⑥可見，確保信息的透明、公開以及公眾的積極參與是完善轉基因食品安全制度中不可或缺的重要內容，所以要保證公眾在研發、試驗、生產、加工和流通等各個環節都能獲得足夠的、對等的信息，為消費者了解產品提供更多樣、直接的信息渠道。在制定具體的法律制度時，我們一定要以這兩項基本原則為指導，實現法律制度的系統化、合理化建設。

其次，制定嚴格的準入制度。保證食品安全是設立準入制度的首要宗旨。傳統食品的生產經營者都必須獲得主管部門的行政許可之后才能進入市場，轉基因食品的準入制度就需要更為嚴格，這是考慮到轉基因食品存在著不可知的風險。第一，不管是研發試驗者，還是生產經營者，都要有主管部門認可的專業知識水平，主要是為了考察其是否具備利用轉基因技術進行試驗和生產的條件以及能力；第二，凡是食品必須是安全的，轉基因食品也不例外，而且應設置更高規格的標準，至少要達到《農業轉基因生物安全評價管理辦法》中的“安全等級I：尚不存在危險”，當然在此基礎上還可以結合國際標準加以斟酌。

同時，完善許可證制度。許可制度是準入制度的延伸。當下而言，我國關于轉基因食品的許可證制度主要在生產加工階段，包括原料生產、衛生和加工這三項行政許可。但是顯然，單在生產加工這一個環節實施許可是不夠周密的，應當將這一制度體現在從轉基因研發到投入市場交易的各個階段，從整體上掌控轉基因食品安全。只有擴大許可制度的適用范圍，制定更為合理的許可標準，才能盡量規避轉基因食品的安全漏洞，提高消費群體對轉基因食品的信賴程度。

再次，調整安全評估制度。轉基因食品特有的技術性、專業性，將其與一般的食品區別開來，所以必須要建立一個能夠滿足轉基因食品發展需求的安全評估機構，這更有利于使評估結果更準確、切實，提高評估的可信度，也大大強化了對轉基因食品安全的監管力度。之后，就是要在各個階段都建立起系統的、可行的安全評估制度，對轉基因食品安全進行系統的有效的評估，保證主管部門能夠及時監控風險，更迅速果斷地應對出現的問題，確保市場中流通的轉基因食品是可食用的，從而保障廣大消費群體的切身利益。

另外，實行強制標識制度。標識制度是轉基因食品安全立法工作中需要妥善處理的核心問題，這是因為標識制度與消費大眾的關系更為直接、緊密。從《食品安全法》來看，我國針對轉基因食品采取的是強制標識制度——應當顯著標識，這旨在保障消費者的知情權和選擇權，尊重消費者的購買意愿，也有利于增強政府的公信力，樹立政府的積極形象。但這項制度在實踐中仍有所不足，比如缺少某些具體性的規定。目前我國針對轉基因食品的標識規定一概而論，沒有根據具體情況具體分析，因而標識標準過于單一、粗糙，在解決實際問題時的指導性較弱。除此之外，我國也還未規定相應的風險限制，如果將偶然混入轉基因成分的食品也強制貼上標識，顯得有些苛刻了，考慮到這些因素，安排一個合理的風險限值來區分標識也是一項刻不容緩的工作，不可忽略。而且，我國在致敏性標識這方面的規定還有所欠缺，致敏性是轉基因食品的安全風險之一，因此對含有常見致敏的轉基因食品也必須強制貼上清晰標識，進一步降低其危險程度。

最后，確立救濟制度。一旦轉基因食品對消費者的人身安全造成危害時，相關責任人，如研發試驗者、生產經營者等應當承擔對被侵權的消費者的賠償責任。第一，為實現對受害者的救濟，應當制定高額賠償金，對生產經營者起到警示作用，使生產經營者盡量避免不可控的風險，這也與我國立法所采用的預防原則相契合。第二，還應當突出政府的保障職能，可以設立轉基因食品安全基金作為救濟的途徑。⑦轉基因食品的潛在風險，宛如一顆定時炸彈，一旦產生大規模的危害，生產經營者無力解決，這對那些弱勢的消費群體而言是不公平的，他們的損害得不到應有的賠償。所以，通過政府應該充分發揮職能，盡量減輕轉基因食品對公眾帶來的損失，維護市場和社會秩序的穩定。

四、結論

全球人口快速增長，人們對糧食的需求，刺激了轉基因食品更為迅速地發展。但轉基因食品潛在的不可控的風險，也需要我們保持警惕。如何利用這把雙刃劍不僅是科學家所要解決的問題，也是法律應該解決的問題。我們應以確保安全為前提，努力發展創新，尋找科技發展與安全保障之間的平衡點。針對轉基因食品安全的問題，歐盟和美國為首的兩大立法模式值得我們借鑒，我們應該在結合我國國情的基礎上，分析歐美相關制度的差異，做到“取其精華，去其糟粕”，找到一條適合我國的法律制度構建道路。

眼下，公眾對轉基因食品安全的質疑甚囂塵上，規制其風險的問題亟待解決。而歐盟采用的預防原則，更有利于保障消費者的利益，維護社會的穩定。所以，我們主要采取更接近于歐盟的做法，強調保護廣大公民的健康權、知情權和選擇權。首先，提高立法層次、建立專門性、科學性的機構來實現對轉基因食品的有力監管。其次，將預防原則和透明原則相結合，貫穿于我國轉基因食品安全的每一項具體制度中。在此基礎上，不斷完善準入制度、許可證制度、安全評估制度，從研發試驗、生產加工到流通上市各個環節嚴格把控，保證轉基因食品安全。此外，著重強調優化標識制度，讓消費者充分了解信息，自己選擇購買。最后，不管是生產經營者，還是國家政府，都應該盡力降低轉基因食品對消費者造成的損失，提供充分多樣的救濟途徑，盡量為人民群體的合法權益打開一把保護傘。

雖然科技還不能為我們提供一個標準答案，但不意味著我們可以放任風險，坐以待斃。身為一名法律人，我們應當盡自己的綿薄之力來防范轉基因食品的潛在風險，構建一個更為完善的法律制度。不要忘了，法律——是我們每個人手中強而有力的武器。

[ 注 釋 ]

①《中華人民共和國食品安全法》第六十九條.

②趙海燕.我國轉基因食品安全法律制度構建[D].首都經濟貿易大學，2015.11.

③劉政.我國轉基因食品安全法律制度研究[D].中國礦業大學，2015.18.

④王遷.歐美轉基因食品法律管制制度比較研究[J].河北法學，2005(10)：119.

⑤孫良國.法律家長主義視角下轉基因技術之規制[J].法學，2015(9)：129-130.

⑥王燦.韓長賦：轉基因說到底是科學、法治問題，吃不吃由消費者選擇[EB/OL].http：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_2020614

⑦趙海燕.我國轉基因食品安全法律制度構建[D].首都經濟貿易大學，2015：39-40.