德國《可再生能源法》的新動(dòng)向*
——全面實(shí)施招標(biāo)制度

吳悅旗1，2

1.廣東外語外貿(mào)大學(xué)南國商學(xué)院，廣東 廣州 510420；2.廣東外語外貿(mào)大學(xué)歐洲研究中心，廣東 廣州 510420

德意志聯(lián)邦共和國議院在2016年對其《可再生能源法》(德文簡稱EEG)進(jìn)行了繼2014年(EEG-2014)以來的新一輪修訂，經(jīng)過政府提交修訂草案(EEG-2016)、議院公布草案、專業(yè)委員會(huì)審核草案等程序，《可再生能源法》最新修訂版(以下簡稱EEG-2017)最終于2016年10月18日在《聯(lián)邦法律公報(bào)》頒布，于2017年1月1日正式生效。最新修訂版的標(biāo)題是，“用于引入可再生能源電招標(biāo)制度以及用于修改該法其它方面的法律”。從中可以看出，EEG-2017的本質(zhì)變化是國家資助此項(xiàng)事業(yè)的方式有所轉(zhuǎn)變。以前由官方行政部門確定資助對象和資助額度，今后要通過公開招標(biāo)來確定。

一、新版本的核心——招標(biāo)制度

EEG-2017在第3條第4點(diǎn)將“招標(biāo)”定義為“一個(gè)透明的、無偏見的、公平競爭的、目的在于確定資助權(quán)利人及其資助基礎(chǔ)值的程序”。招標(biāo)的目的在于從眾多的投標(biāo)項(xiàng)目中選出那些能夠以最低成本建廠并投產(chǎn)的項(xiàng)目，然后給予資助。即“將來能獲得資助的不再是每一臺利用風(fēng)力、陽光或其它可再生能源發(fā)電的設(shè)備，而是那些為自己的設(shè)備正確報(bào)價(jià)并贏得拍板定標(biāo)的發(fā)電人”。①

在EEG-2014為空地光伏設(shè)備實(shí)施試驗(yàn)性招標(biāo)的基礎(chǔ)上，EEG-2017為750千瓦裝機(jī)容量以上的陸地風(fēng)力設(shè)備引入招標(biāo)競爭機(jī)制(第22條第2款第二句第1點(diǎn))。在此之前一直是由國家確定價(jià)格，由廠家的需求確定擴(kuò)建的總裝機(jī)容量。今后將由EEG確定預(yù)裝機(jī)容量，由發(fā)電廠商確定自己的價(jià)格，由EEG的執(zhí)行機(jī)構(gòu)聯(lián)邦網(wǎng)管局在互聯(lián)網(wǎng)上發(fā)布通知并組織每一輪招標(biāo)，他們規(guī)定投標(biāo)截止日、招標(biāo)總?cè)萘俊⒆罡邇r(jià)、標(biāo)書格式等事宜(第29條第1款)。在這樣一個(gè)競爭氛圍中，投標(biāo)者不敢過高報(bào)價(jià)，不敢超過官方規(guī)定的最高價(jià)。甚至為了能獲得拍板而盡量壓低自己的價(jià)格。“試驗(yàn)性招標(biāo)的結(jié)果顯示，最高值的設(shè)定可以避免價(jià)格上升，通過招標(biāo)可以較好地控制擴(kuò)容，過高的擴(kuò)建率會(huì)導(dǎo)致可再生能源電分?jǐn)偠惖纳仙薄＂?/p>

二、招標(biāo)的數(shù)額——擴(kuò)建總量與招標(biāo)總量

EEG-2017第1條第2款為可再生能源電在國家總耗電中所占比例做了近期(至2025年)、中期(至2035年)和遠(yuǎn)期(至2050年)規(guī)定，近期比例為40%-45%。為了達(dá)到這個(gè)目標(biāo)，第4條要求裝機(jī)容量按照以下規(guī)模擴(kuò)建：

——陸地風(fēng)力發(fā)電設(shè)備裝機(jī)容量，2017至2019年，2800兆瓦/年；2020年起，2900兆瓦/年。

——太陽能發(fā)電設(shè)備裝機(jī)容量，2500兆瓦/年。

——生物質(zhì)發(fā)電設(shè)備裝機(jī)容量，2017至2019，150兆瓦/年；2020至2022年，200兆瓦/年。

以上給陸地風(fēng)力設(shè)備設(shè)立的擴(kuò)容量與給它們安排的招標(biāo)容量一致，2800兆瓦/年和2900兆瓦/年被劃分進(jìn)一年內(nèi)的幾次招標(biāo)，2017年三次，隨后兩年各四次，2020年以后每年三次(28條第1款)。

給太陽能設(shè)備設(shè)立的擴(kuò)容量中只有600兆瓦通過招標(biāo)資助(28條第2款)，其余的1900兆瓦均留給裝機(jī)容量在750千瓦(小容量極限值)以下的小型設(shè)備，繼續(xù)用老方法為其確定資助額度。以750千瓦為上限將眾多的小廠商排除于招標(biāo)以外，可以減輕招標(biāo)的工作量，可以使無法承擔(dān)投標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)的千百家房頂設(shè)備個(gè)體發(fā)電戶繼續(xù)用可再生能源發(fā)電，可以使他們繼續(xù)為自家用電而利用可再生能源。③

為其他能源載體的發(fā)電設(shè)備都不實(shí)行公開招標(biāo)，修訂草案解釋道，“水力、地?zé)嵩O(shè)備的競爭水平低不適合參與投標(biāo)競爭，填埋場氣體、沼氣、礦井氣的擴(kuò)建由于開發(fā)潛力待盡而及其有限，生物垃圾堆放遭法律禁止，煤礦業(yè)不再發(fā)展。”④

至此，可以得出，德國《可再生能源法》的招標(biāo)制度主要針對陸地風(fēng)能、太陽能和生物質(zhì)能源，其中又以陸地風(fēng)能為大宗。2017年至2022年，這三種能源的招標(biāo)量將分別為：陸地風(fēng)能14100兆瓦，太陽能3600兆瓦，生物質(zhì)能850兆瓦。2018至2020年之間為陸地風(fēng)能和太陽能舉辦的共同招標(biāo)還有400兆瓦/年(28條第5款)，同一時(shí)段為各種能源自由組合的革新招標(biāo)還有50兆瓦/年(28條第6款)。

三、招標(biāo)制度的貫徹

為了落實(shí)公開招標(biāo)，聯(lián)邦網(wǎng)管局將每年舉辦數(shù)輪公開招標(biāo)，每輪均以招標(biāo)前五至八周發(fā)出的通知作為投標(biāo)期限的起始。第30條是對各類設(shè)備投標(biāo)書的要求，其第1款給投標(biāo)人規(guī)定了標(biāo)書的詳細(xì)內(nèi)容。第36條(陸地風(fēng)力設(shè)備標(biāo)書)對30條做了補(bǔ)充，其第1款第1點(diǎn)要求，陸地風(fēng)力設(shè)備原則上要在投標(biāo)截止期前三周獲得依據(jù)《聯(lián)邦無體物質(zhì)侵入保護(hù)法》(BImSchG)頒發(fā)的建廠批準(zhǔn)書。第2點(diǎn)要求，設(shè)備須在截止期前三周作為被批準(zhǔn)的設(shè)備在市場主干數(shù)據(jù)登記處完成登記入籍。投標(biāo)截止后，網(wǎng)管局處理所有的標(biāo)書，給不同的報(bào)價(jià)從低向高排序，遇有價(jià)格相同而預(yù)裝機(jī)容量不同的則按其容量從低向高排序(32條第1款第三句)。然后依照第33、34條審查所有標(biāo)書的可靠性并給所有出價(jià)在其價(jià)格范圍內(nèi)拍板定標(biāo)，直到本輪招標(biāo)總量飽和為止，出價(jià)超過拍板上限的不中標(biāo)(32條第1款第四句)。成交將于網(wǎng)絡(luò)公開，并及時(shí)告知投標(biāo)人。

為陸地風(fēng)能設(shè)備預(yù)算補(bǔ)償基礎(chǔ)值時(shí)，需要設(shè)備的一個(gè)參考產(chǎn)量，參考產(chǎn)量來自參考設(shè)備，參考設(shè)備位于參考地點(diǎn)。參考地點(diǎn)是通過一個(gè)瑞利分布確定的地點(diǎn)，其年風(fēng)速為5.5米/秒，高度為30米，粗糙長度為0.1米(EEG-2014附件2第4點(diǎn))。參考設(shè)備是位于參考地點(diǎn)的一種特定型號的風(fēng)能設(shè)備，有自己的功率特征曲線，曲線由權(quán)威機(jī)構(gòu)測定(EEG-2014附件2第1點(diǎn))。參考產(chǎn)量是為某種風(fēng)能設(shè)備的每一種型號(包括各自的轉(zhuǎn)子輪轂高度)設(shè)定的額定產(chǎn)量，額定產(chǎn)量設(shè)定于該型號設(shè)備在參考地點(diǎn)的建立之初，是該設(shè)備五年后應(yīng)該完成的產(chǎn)量，額定產(chǎn)量的計(jì)算基礎(chǔ)是該設(shè)備的功率特征曲線(EEG-2014附件2第2點(diǎn))。

為了更好地比較不同的投標(biāo)出價(jià)，陸地風(fēng)能設(shè)備的兩級參考產(chǎn)量模式⑤被改為一級參考產(chǎn)量模式。因?yàn)椋欠裱娱L高額的起始補(bǔ)償要到設(shè)備投產(chǎn)五年之后才會(huì)確定，而當(dāng)前投標(biāo)時(shí)還不存在這一問題。出價(jià)人要考慮的是，設(shè)備所處地點(diǎn)對于能否繼續(xù)獲得補(bǔ)助十分重要，以后的實(shí)際地點(diǎn)必須與現(xiàn)在的參考地點(diǎn)(參考設(shè)備所處地點(diǎn))完全一致，即“百分百地點(diǎn)”⑥，以確保必要時(shí)能進(jìn)行比較。依照第36h條第1款，電網(wǎng)運(yùn)營商給具體的設(shè)備確定資助額度，計(jì)算補(bǔ)償基礎(chǔ)值，用的是成交時(shí)的投標(biāo)價(jià)，用質(zhì)量因數(shù)⑦的修正因子和內(nèi)推法來計(jì)算。當(dāng)實(shí)際產(chǎn)量趨于參考產(chǎn)量以下時(shí)，修正因子變大，當(dāng)實(shí)際產(chǎn)量趨于參考產(chǎn)量以上時(shí)，修正因子變小。今天投標(biāo)者必須在報(bào)價(jià)前進(jìn)行反向計(jì)算，從參考地點(diǎn)到實(shí)際地點(diǎn)，預(yù)計(jì)出自己的價(jià)格。依照第36h條第2款，補(bǔ)償基礎(chǔ)值每過五年校正一次，在第6、第11和第16年初算出的校正基礎(chǔ)值要與過去五年的預(yù)計(jì)基礎(chǔ)值相吻合，兩者之間的差異會(huì)造成兩個(gè)不同的質(zhì)量因數(shù)，如果前者高于后者兩個(gè)百分點(diǎn)以上，發(fā)電廠商就必須給電網(wǎng)運(yùn)營商退回多給的補(bǔ)助。參考產(chǎn)量將每過5年重新檢驗(yàn)一次，以使財(cái)政補(bǔ)助與實(shí)際產(chǎn)出相互吻合。根據(jù)每次的檢驗(yàn)結(jié)果電網(wǎng)運(yùn)營商給設(shè)備運(yùn)營商多退少補(bǔ)。

在拍板結(jié)果公布之后，將對競拍成功的設(shè)備規(guī)定一個(gè)開機(jī)運(yùn)營時(shí)限，以確保一個(gè)及時(shí)的開機(jī)率。來自國外同行業(yè)的經(jīng)驗(yàn)顯示，可再生能源電中標(biāo)項(xiàng)目的開機(jī)率部分甚至低到40%，原因諸多，主要是建設(shè)成本提高，廠商得不償失無利可圖。⑧鑒于此，36e條第1款規(guī)定，陸地風(fēng)能發(fā)電中標(biāo)的設(shè)備，若在公布中標(biāo)后30個(gè)月內(nèi)未投入運(yùn)行，則中標(biāo)廢止。該條第2款準(zhǔn)許網(wǎng)管局按項(xiàng)目方的及時(shí)申請給予一次性期限延長，延長的前提是定標(biāo)后遇到了第三方(未中標(biāo)者)對中標(biāo)者的《聯(lián)邦無體物質(zhì)侵入保護(hù)法》批準(zhǔn)書發(fā)生質(zhì)疑，從而通過法院提起法律救濟(jì)而法院訴訟尚未決。

四、結(jié)語

德國《可再生能源法》的最新修訂完成了一個(gè)大的跨越，即從法定資助額度到競爭資助額度，風(fēng)能、一部分光能、一部分生物質(zhì)能的發(fā)電技術(shù)將不再根據(jù)各自特點(diǎn)獲得專門的法定資助，而是在公開招標(biāo)中平等博弈，給本國和周邊歐盟成員國的發(fā)電廠商帶來了新的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。新制度能否能夠行得通，未來自有結(jié)論。本文就其目前的貫徹執(zhí)行以及執(zhí)行中可能產(chǎn)生的法治問題，研讀修訂版草案(EEG-2016)及修訂版正文(EEG-2017)，旨在介紹現(xiàn)狀，探討前景，為我國的同業(yè)法律建設(shè)提供借鑒。

[ 注 釋 ]

①M(fèi)artin Maslaton，Lucas Urbanek：Rechtsschutzm glichkeiten Dritter im Ausschreibungsverfahren nach EEG 2017.ER 2017.01.Page 15.

②Deutscher Bundestag 18.Wahlperiode.Drucksache 18/8860.Gesetzentwurf der Fraktionen der CDU/CSU und SPD.181頁.

③同上，198頁.

④同上，199頁.

⑤“參考產(chǎn)量”是為某種風(fēng)能設(shè)備的每一種型號(包括各自的轉(zhuǎn)子輪轂高度)設(shè)定的五年額定產(chǎn)量，該產(chǎn)量設(shè)定于該型號設(shè)備在參考地點(diǎn)的建立之初，額定產(chǎn)量的計(jì)算基礎(chǔ)是一條測出的功率特征曲線.核算參考產(chǎn)量時(shí)若運(yùn)用了“風(fēng)能發(fā)電設(shè)備技術(shù)準(zhǔn)則”里規(guī)定的計(jì)算步驟、基礎(chǔ)和方法，則可認(rèn)為遵守了普遍認(rèn)可的技術(shù)規(guī)則.(EEG 2014附件2第2點(diǎn)).

⑥Hartmut Kahl，Kahles Markus，Thorsten Müller：Neurodnungen im EEG 2017.ER 2016.05.189.

⑦質(zhì)量因數(shù)是一臺設(shè)備的實(shí)際產(chǎn)量(分子)與參考產(chǎn)量(分母)的百分比，當(dāng)該比例為100%時(shí)，修正因子為1.

⑧Deutscher Bundestag 18.Wahlperiode.Drucksache 18/8860.Gesetzentwurf der Fraktionen der CDU/CSU und SPD.205頁.