試論法治中國背景下村民自治的完善

吳富山

湖南婁底新化縣委黨校，湖南 婁底 417600

黨的十九大報(bào)告指出要加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全鄉(xiāng)村治理體系。這是檢測農(nóng)民政治參與程度的標(biāo)尺，是深入實(shí)踐全面依法治國成敗的關(guān)鍵。近來的村民自治實(shí)踐雖然已經(jīng)取得了不小的成績，但隨著社會(huì)主要矛盾的變化，村民自治的深度改革與完善也已成為迫在眉睫的基礎(chǔ)性問題。

一、何謂完善村民自治

村民自治的核心內(nèi)容是民主，具體指民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。所謂完善村民自治，也就是要依法依規(guī)全面推進(jìn)村級(jí)民主選舉、村級(jí)民主決策、村級(jí)民主管理和村級(jí)民主監(jiān)督。

(一)依法依規(guī)全面推進(jìn)村級(jí)民主選舉

完善村民自治要求按照憲法、村民委員會(huì)組織法和其他相關(guān)規(guī)范性文件，由村民直接選舉或罷免村委會(huì)干部。選舉實(shí)行公平、公正、公開的原則，把“思想好、作風(fēng)正、有文化、有本領(lǐng)、真心愿意為群眾辦事的人”選進(jìn)村委會(huì)班子。

(二)依法依規(guī)全面推進(jìn)村級(jí)民主決策

完善村民自治要求凡涉及村民利益的重要事項(xiàng)，如計(jì)劃生育撫養(yǎng)費(fèi)征收，村委會(huì)成員工資發(fā)放，財(cái)政下?lián)芙?jīng)費(fèi)使用、村集體經(jīng)濟(jì)所得收入使用，村民的承包方案，宅基地的使用方案等，都應(yīng)依法依規(guī)提請(qǐng)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議討論，按多數(shù)人的意見作出決定，把對(duì)村務(wù)的決策權(quán)交給村民。

(三)依法依規(guī)全面推進(jìn)村級(jí)民主管理

完善村民自治要求依據(jù)國家的法律法規(guī)和黨的方針政策，結(jié)合本地的實(shí)際情況，全體村民討論制訂村民自治章程或村規(guī)民約，加強(qiáng)村民的自我管理、自我教育、自我服務(wù)。村民自治章程是綜合性章程，也是村內(nèi)最權(quán)威、最全面的規(guī)章，村民形象地稱之為“小憲法”，是村民行使村級(jí)民主管理的重要依據(jù)。

(四)依法依規(guī)全面推進(jìn)村級(jí)民主監(jiān)督

完善村民自治要求依法依規(guī)通過村務(wù)公開、民主評(píng)議村干部和村委會(huì)定期報(bào)告工作等形式，由村民監(jiān)督村中重大事務(wù)，監(jiān)督村委會(huì)工作和村干部行為。凡是村里的重大事項(xiàng)和村民普遍關(guān)心的問題，都應(yīng)向村民公開。

二、目前村民自治存在的問題

我國是一個(gè)缺乏民主傳統(tǒng)的國家，民主建設(shè)先天不足，導(dǎo)致目前問題比較嚴(yán)重，必須引起高度關(guān)注。

(一)與黨的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系未完全理順

十九大報(bào)告指出：“堅(jiān)持黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)。”《中國共產(chǎn)黨章程》規(guī)定：“街道、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)黨的基層委員會(huì)和村、社區(qū)黨組織，領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)的工作和基層社會(huì)治理，支持和保證行政組織、經(jīng)濟(jì)組織和群眾自治組織充分行使職權(quán)。”可見黨對(duì)村民自治的領(lǐng)導(dǎo)是支持和保證其行使職權(quán)，而不是由黨支部包辦村務(wù)，更不是要村支書一人專權(quán)，這樣只會(huì)嚴(yán)重挫傷村民自治的積極性。

(二)與基層政權(quán)關(guān)系未完全理順

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府是農(nóng)村基層政權(quán)機(jī)構(gòu)，村委會(huì)是基層群眾性自治組織，這是我國憲法所給出的角色定位。但實(shí)際上，有少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對(duì)此并沒有真正的領(lǐng)會(huì)，為顯示權(quán)威越俎代庖者有之，見利忘義亂作為者也有之，使村民自治明存實(shí)無。

(三)村民的政治素質(zhì)沒得到有效提高

十九大報(bào)告指出：人民當(dāng)家作主是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)特征。在我國，村民的主要政治素質(zhì)就是主人翁意識(shí)，包含廣大村民政治參與的意愿、激情與行為等方面。在當(dāng)代中國，村民的“等靠要”思想仍很嚴(yán)重，奴性意識(shí)揮之不去。

三、村民自治的完善路徑

改革完善現(xiàn)行的村民自治制度必須積極推進(jìn)以下幾個(gè)方面：

(一)加快建立健全村民自治法律體系

要明晰村民自治的立法基礎(chǔ)，從制度上理順村民自治與不同效力層級(jí)法律的辯證關(guān)系；要通過完善法律法規(guī)從根本上還原農(nóng)民在村民自治中的主體地位，使村民自治真正有法可依，名至實(shí)歸。

(二)依法重點(diǎn)理順好三大政治關(guān)系

1、村委會(huì)與村黨支部之間的政治關(guān)系。明確黨支部的領(lǐng)導(dǎo)是政治、思想、組織上的領(lǐng)導(dǎo)，而非替代村委會(huì)直接辦理村民自治的各項(xiàng)事務(wù)；在現(xiàn)代法治的框架下，村黨支部應(yīng)大膽還權(quán)于民，放手讓村委會(huì)開展工作。

2、村委會(huì)與基層政府之間的政治關(guān)系。既要指導(dǎo)與幫助農(nóng)村實(shí)行真正的民主選舉，又要減少乃至杜絕行政命令對(duì)于村民決定的非法干預(yù)。要強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政指導(dǎo)義務(wù)和幫助義務(wù)，要從政策、法律、經(jīng)濟(jì)等方面幫助村委會(huì)更好地行使自治權(quán)。

3、村委會(huì)與村民之間的政治關(guān)系。村委會(huì)既要依法、依村規(guī)民約大膽行駛自治權(quán)，又要向村民切實(shí)負(fù)責(zé)，在法律規(guī)制下，把涉及村民利益的一些自治事務(wù)辦好。

(三)完善并強(qiáng)化對(duì)村民自治的立體監(jiān)督

當(dāng)前，在我國全面推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的新形勢下，促進(jìn)村民自治的進(jìn)步發(fā)展，必須進(jìn)一步完善并強(qiáng)化對(duì)村民自治的立體監(jiān)督。

1、要完善并強(qiáng)化縱橫結(jié)合的立體監(jiān)督體系。縱向上要科學(xué)理性地確立各級(jí)人大與政府的職權(quán)職責(zé)范圍，嚴(yán)格依照現(xiàn)代法治精神，結(jié)合本行政區(qū)域范圍內(nèi)的實(shí)際情況，能動(dòng)地開展監(jiān)督工作。

2、完善并強(qiáng)化對(duì)村民自治的過程監(jiān)督。村民自治的過程涉及的關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，常常引起有關(guān)權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任的爭議，如果處理應(yīng)對(duì)不當(dāng)，則容易引起被動(dòng)乃至不能收拾的后果。既要完善并強(qiáng)化對(duì)村規(guī)民約的合法性的監(jiān)督，又要完善并強(qiáng)化對(duì)村委會(huì)選舉的監(jiān)督，也要完善并強(qiáng)化對(duì)村委會(huì)日常管理的監(jiān)督。