試論公務員的回避制度

夏小林

重慶大學法學院，重慶 400000

公務員回避制度從古至今都存在。秦漢時期初顯任官回避，唐宋時期發展并日趨嚴密，明清時期回避制度更加完備。新中國成立至今，公務員回避制度經歷了基本缺失階段，探索并初步形成階段和發展并正式建立階段。由此觀之，我國公務回避制度目前正處于發展并正式建立階段，而不是完備階段。

一、公務員回避制度的法律價值及意義

公務員回避制度是我國的一項法律制度，反映了法理學中的正義、秩序和效率等價值。公務員自行回避能夠樹立起行政機關公平正義的整體形象，還能提高行政效率。因此，公務員回避制度并不是一種單純的制度形態，而是制度化的價值。這種價值對人類和整個社會都具有積極作用。

在我國建立公務員回避制度不僅符合國情還具有重要的現實意義。首先，公務員回避制度對公務員本人而言，可以剔除“裙帶風”、“親緣化”等因素的羈絆；公務員回避制度對公務員本身也有監督作用，為公務員的廉潔奉公創造了條件。其次，公務員回避制度對國家而言有重要的意義，不僅能夠推進公務人員行政倫理建設，還有利于加強管理，提高效率。最后，公務員回避制度對社會也有現實意義，讓人民群眾參與到國家管理中來，發揮全社會對公務員的監督，加速我國建設法治社會。

二、我國公務員回避制度的實施現狀和存在的問題

公務員回避制度在我國古代也存在，只是稱呼不一樣，一般稱為官吏回避制度，新中國成立后才稱為公務員回避制度。筆者，把公務員回避制度的實施現狀，劃分為歷史上的現狀和當下的現狀兩部分來研究比較合理，因為這恰好跟我國的社會性質劃分相符合。

(一)我國公務員回避制度歷史上的現狀

公務員回避制度在春秋戰國時期就已萌芽，只是鮮有成文規定。秦漢時期初顯任官回避。歷史學家夏曾佑在其著作《中國古代史》中說：“中國之政，得秦皇而后行”，“自秦以來，垂兩千年，雖百王待興，時有改革，然觀其大義，不甚懸殊”。西漢時期在官吏的任用上規定：“漢制，王國人不得在京師宿衛”，“王舅不益備九卿”。東漢時期是官吏回避制度正式形成的時期。東漢桓帝時頒布了被認為是我國古代歷史上最早的一部官吏任用回避法《三互法》，其規定：“初，朝議以州郡相黨，人情比周，及制婚姻之家及兩州人士不得對相監視，不得交互為官。”

唐宋時期回避制度發展并日趨嚴密。唐朝統治者為了防止考官和應試者串通作弊制定了一些考試回避規則。例如，唐高宗在位時的“別頭試”。唐朝開辟了地區回避的先河，規定官吏不僅要回避本籍及其相鄰州縣，而且還要回避祖輩任官的地方。宋朝的回避制度更加嚴格，在親屬回避方面規定，官員被任命時，不但自己要填寫一份“射闕狀”，同時還要有兩名官員做保證，為其寫出“保官證”證明。

明清時期回避制度更加完備。明朝在親屬回避方面規定“王官不外調，王姻不內除”的習慣，但凡內外管束衙門的官吏，有系父子兄弟叔侄者，以官職論，從卑回避、改調。清朝作為中國封建社會的最后一個王朝，官吏回避制度達到了頂峰，制度規定更加嚴格和完備。

(二)我國公務員回避制度當下的現狀

我國《公務員法》規定了三種回避制度：任職回避(包括近親回避和地域回避)、公務回避和離職回避。我國公務員回避的方式有公務員自行回避和當事人申請公務員回避兩種。與古代的官吏回避制度相比，我國現今的公務員回避制度是更加完善和合理。但是，還存在一些問題需要改進。

(三)我國公務員回避制度存在的問題

我國由于國情的原因，公務員回避制度在我國的法律規范中還沒有獲得合理的構建。該制度還存在如下幾個問題：

第一，公務員自身的回避意識缺失。我國自古以來就極其注重親情血緣觀念和家族觀念。但公務員在執行公務時缺乏回避意識，將嚴重影響行政效率和政府在人民群眾心目中的形象。第二，公務員回避制度的立法不健全。我國關于公務員回避制度的法律法規比較分散，有關公務員回避的規定分散在《公務員法》、《黨政領導干部任職回避暫行規定》等具體的法律法規中，沒有一部完整的關于公務員回避的法律。第三，公務員回避制度的監督機制不嚴格。我國對于公務員回避制度的操作并沒有具體的法律和法規對其設立相應的監督機制來保障它的有效實施。

三、我國公務員回避制度的完善措施

(一)增強公務員本人的回避意識

“任何一種法律制度再好也是需要人去貫徹、執

行、監督乃至發展的，沒有真正懂法、富有正義感和敬業精神的強大而獨立的執法隊伍，和真正懂得法律、尊重法律、自覺受法律制約的行政首長，也就談不上真正的法治”。公務員是國家公務的執行者和政府形象的代表，其整體道德素質關系著我國行政制度的施行情況。因此，為了落實公務員回避制度，須增強公務員的回避意識，提高公務員回避意識的主動性和積極性。

(二)健全公務員回避制度的立法和監督機制

我國目前尚無一部統一的行政程序法典，公務員回避制度作為一項行政程序，本應由行政程序法典對其做出系統完善的規定。為了讓公務員回避制度能得到更好地落實，我國有必要加緊出臺一部《行政程序法》。我國《公務員法》第71條是關于公務員回避方式的規定。但該條對行政機關、公務員自身和行政相對人的回避程序都沒有做出嚴格的規定。公務員上下級要進行互相監督，網上和線下都設立無名舉報制度，加大公眾媒體對公務員回避制度的監督，一旦違反就進行處分和曝光。

(三)借鑒國外公務員回避制度的有益成分

近代有“中學為體，西學為用”借鑒西方的先進科技，我們國家也可以借鑒國外關于公務員回避制度的成功經驗，借鑒其他國家和地區在公務員回避制度方面的行政程序法典。我國在近親回避方面也可借鑒瑞士對擬制血親的規定。

四、結語

公務員回避制度作為確保公務員秉公執法、清正廉潔，促進國家廉政建設的一項制度，在公務員管理中具有重要的地位和作用。對其進行研究，不僅可以提高政府在人民群眾心目中的形象，還可以保障公民的合法權益，更符合我國依法治國的內在需要，有利于構建富強、民主、文明、和諧、美麗的社會主義國家。