環境公益保護中構建政府正激勵制度

汪姝邑

宜興市人民法院，江蘇 宜興 214200

一、正激勵制度的含義及必要性

正激勵是一種用經濟刺激或誘導的方式來鼓勵政府積極履行環保職責，努力改善本地區環境質量。它與對政府的負激勵措施相對應，負激勵措施主要是通過對政府及工作人員責任的強化來逼迫政府履行環保職責，如規定行政處罰，問責制度等。[1]環境是公共產品，政府作為公共產品的最大提供者，在理論和現實中都應該成為環境的最重要保護主體。同時，政府是理性經濟人有自利性，因此只有用積極的經濟刺激措施和合理的政績考核機制來轉變政府傳統的思維模式，才會激勵政府更加主動地履行環保職責。

二、我國政府消極履行環保職責的原因

(一)分稅制和現行考核機制使地方政府追求經濟發展

分稅制是指中央和地方政府在稅收征收和支配上的權限劃分。地方政府的主要稅源是增值稅和企業所得稅，因此，只有大力發展經濟才能實現地方財政收入的穩步增長。[2]對經濟追求的后果，難免會以犧牲環境為代價，降低對企業的環境要求。在以發展為主線的國情下，地方領導的政績考核也主要以當時的GDP為指標。在自身利益的驅使下，大規模搞建設、上項目，環保自然成為了走過場的現象。

(二)污染收費成了斂財的手段，環保部門治理環境污染積極性不高

地方政府的財政來源有限，除了稅收之外，各種收費也成了重要增加財政的手段。環保部門主要通過對排污企業的收費和罰款來獲得收入，一旦加大打擊力度，很多企業必然被關停或破產，環保部門的自身利益也會受到很大限制。現實中排污企業和環保部門已形成了默契的經濟關系，排污企業是環保部門的金庫，環保部門必然會放松對其監管。

(三)環保的技術性強、資金投入大、回報不顯著，使地方政府缺乏環保積極性

我國是發展中國家同時也是發展很不均衡的國家，在很多地區發展經濟仍是最重要的問題，要進行環保除犧牲經濟發展外還要投入巨額資金。同時，環境投入的收益也不顯著甚至沒有后續的經濟回報，有些地區享受了良好環境但并沒有給予提供方補償。因此，對于多數地方政府而言是沒有環保積極性的。

三、我國環境保護中構建政府正激勵制度

地方政府作為環保最重要的主體也是良好環境的提供者，其積極性不高必然導致生態環境的惡化，威脅著人類的長遠利益。因此如何調動政府環保積極性，構建政府環保的正激勵制度是我們亟需探索的。

(一)合理劃分稅收分配，改革考核機制

拓展地方政府的財政來源，避免一味依賴當地經濟的發展，如適當把現有國稅中部分稅種的征收權下放到地方。另外，實行以“綠色GDP”為主的地方官員考核機制，加入如空氣質量值、綠化面積、有無重大污染事件等環境考核指標；徹底執行環境保護“一票否決制”；對于環境保護搞得好的地方領導予以政治和經濟上的獎勵。

(二)費改稅，切斷政府和排污企業的利益鏈條

把現行排污費等各種污染和資源費改為排污稅、資源稅，適當擴大資源稅的征稅范圍。稅收更加穩定、規范，能夠避免收費的隨意性，徹底切斷環保部門和排污企業的利益鏈條，讓環保部門痛下決心去整治排污企業，嚴格執行我國的環境法律法規。

(三)建立跨區域的生態補償制度，完善國家統一專項的財政轉移支付制度

建立跨區域的生態補償制度很有必要，不僅是基于公平，而且能在更大程度上鼓勵環保。對于補償形式，目前最現實的是國家統一的財政轉移支付。支付基點是地方稅收和專項支付，但我國環境稅的征收對象和數額都很小，況且我國沒有專項環境治理轉移支付，這就在制度上限制了我國環保的資金支持。所以，我們有必要借鑒美國的“超級基金”，即建立穩定的專項環境財政轉移支付基金，這筆基金主要來源于資源稅和各種污染稅。對環保有貢獻或有必要犧牲環境的地方政府通過專業評估來確定支付數額，劃入地方政府賬戶，以此來支持地方政府積極履職，可有效改變我國環保資金缺口大、專業人員不足、專業設備缺乏的現狀。

(四)構建以正激勵為主，正負激勵相結合的激勵體制

對于地方政府而言，正面的經濟誘導是最好的促使其履職的方式。完善和強化對政府的負激勵也必不可少，這是時刻懸在地方政府頭上的達摩斯之劍，是保證對政府的正激勵一旦失效的強大威懾武器。二者的有機結合將會對地方政府積極履行環保職責提供很好的制度保障。

在經濟發展的今天不僅要重發展的速度更要關注發展的質量，在發展中保護，對環境對將來負責才是我們應該秉持的發展觀！