公共治理途徑之政策網絡治理

胡雯靜

南京理工大學，江蘇 南京 210094

一、政策網絡治理理論概述

(一)政策網絡治理的興起

上世紀七十年代以來，歐美各國面臨的治理困境日漸加重，層出不窮的經濟問題和社會問題讓政府的治理出現了失靈的現象，政府開始意識到單純依賴官僚制無法解決這些牽扯方面眾多的復雜社會問題。西方國家開始漸漸嘗試，試圖讓社會分擔政府的治理工作，體現在國家層面的決策不再是政府一言堂，即出現了分權化的趨勢，社會去中心化開始初現端倪。[1]政策網絡治理也是從那時開始萌生的。

(二)政策網絡治理的基本概念

政策網絡的起源于“鐵三角”模型。所謂鐵三角是行政機關、立法機關和有關利益方三者組成一個執政聯盟，負責指定各種公共政策。但是社會在不斷發展，社會情況變得日益復雜，任何一個社會問題都牽扯眾多的利益相關方，這就給公共政策的制定帶來了諸多困難，此外，民眾意識的覺醒也給官僚機制的運行提出了很大輿論壓力，政府越來越難以單獨完成一個公共政策的整個制定過程，政府必須與利益相關者合作來整合社會資源才能推動政策發展。[2]鐵三角模型在日益復雜的社會顯示面前作用有限，后來在此基礎上誕生了政策網絡。

現代公共政策牽扯眾多的利益相關方，制定過程也離不開各方的參與，否則即便政策推出也難以執行，政策制定的各方參與者共同構成了一個網絡。政策網絡還代表著一種利益關系，網絡中的各參與者都代表著各自的利益，在網絡中的目的就是維護自己的利益。政策網絡治理模式不是立體式的頂層到底層的治理模式，也不是完全的扁平化治理模式，而是以政府為居中協調模式下的各方共同協商推動問題治理的模式。[3]

(三)政策網絡治理的要素

1.治理主體

傳統的社會治理主體是政府，其他社會組織、私營機構、廣大公民都是政府占絕對支配地位之下的合作資源。[4]但是在政策網絡治理理論中，治理主體并不只有政府，其他社會組織、私營機構等也屬于主體的一部分，政策制定要由這些主體共同參與。但是，不同于多中心治理理論，政策網絡理論中政府的地位依然占核心地位，政策的推動離不開政府的主導，其核心在于政府能否與其他主體通力合作。

2.治理結構

政策網絡中，各個治理主體圍繞某個議題，通過對話協商等方式共同推動問題的治理，出臺相應的公共政策來解決問題。在這個治理過程中，各個主體之間形成一個橫縱交織的組織網絡，網絡的節點就是各個主體。主體之間對資源的占有不是各自獨占，而是共存共享，彼此之間互相通力合作共同形成一個組織結構。

3.治理機制

政策網絡的治理機制是一個群策群力的集體行為，這其中有一套治理的機制，分別是政治互信、協商探討以及學習機制。政治互信是政策網絡能發揮作用的前提條件，眾多治理主體必須要具有高度的政治互信才能夠一同協作。政策網絡是由多元化的主體共同構成的，因此一個公共政策的誕生到執行都必須有一個有效的協商探討機制才能完成。各主體在公共政策制定執行過程中要處于動態的學習過程，不斷通過學習來加強自身的業務能力，有助于政策水平的不斷提升。[5]

二、從科層治理模式到政策網絡治理模式

原有的官僚制政府整理體系在復雜社會問題治理方面力不從心，從而出現了政策網絡治理。隨著社會經濟的發展，多元化趨勢越發明顯，出現了大量的社會組織、企業組織，同時公民意識不斷覺醒，政府不再是單一的決策中心，逐漸開始與社會協作。如今的政府的行政已經與社會形成了垂直、扁平相互交織的治理網絡，政府與社會已經從開始廣泛合作，新的公私協同的治理模式開始替代原有的官僚制治理。[6]

原有的官僚制組織模式面對當前復雜多變的社會治理形勢，出現平行分離以及權力分化的趨勢，政府與社會組織之間的統治關系變成了一種介于正式與非正式之間的互動關系網絡，與之而來的是政府的行政職責從單方面的統治變成了在網絡中與多方的互動。這種組織關系是政策網絡治理的基本出發點，也就是多方共同形成網絡共同治理。

三、政策網絡治理的優勢和不足

(一)政策網絡治理的優點

政策網絡治理為當前日益復雜的社會問題提供了一種新的解決思路，代表著新的治理理論。眾多治理主體形成一個穩定的關系網絡，政府與社會機構、公民個人在這個框架內廣泛合作，推動政策的落地以及問題的解決。這種治理模式可以彌補傳統治理模式所面臨的失效問題。

在政策網絡中，政府居中協調各方凝聚共識，推動問題的解決。政策形成到落地的過程不是一蹴而就，而是需要政府進行宏觀控制，這個責任也只有政府能夠承擔得起。政府協調、激勵多方參與者一同推動問題的解決，既能有助于社會治理，也有助于讓人民群眾更加滿意。[7]

(二)政策網絡治理存在的問題

首先，政策網絡是一種治理模式，不同治理主體之間必須要有共識才有政策推動的可能。各治理主體代表著不同的利益群體，要想通過正式的行政程序規劃出臺一個公共政策談何容易，這背后可見的與無形的阻礙太大，雖然政府在其中占主要地位，但是政策網絡牽扯的相關方太多，并不是說政策網絡就一定能解決政府的治理痛處。

其次，由于政策網絡是眾多治理主體組成的一個非正式非官方的組織，缺少必要的權威監督，極有可能出現權力濫用以及爭權或者互相推諉的情況。政策網絡公共治理的前提條件是各治理主體之間共享社會資源、共享權力、各自承擔責任，但是具體執行起來可能出現政府機關與社會組織之間權責交織難以分清的情況，就會給政府執政合法性帶來沖擊。

最后，由于各個治理主體之間要共享權力，卻不可避免的會造成權力分化，但是又會導致國家空洞化，這是不可調和的矛盾[8]。政策網絡治理會一定程度上削弱政府權力，也會降低政府承擔的責任，如何在權責之間做好平衡是一個棘手的問題。

四、提高政策網絡治理水平的主要策略

政策網絡中的各個治理主體在政策制定過程中互相協商，各主體之間沒有明確的上下級關系，缺少一個占支配地位的領導主體對其他主體進行規范，那么解決社會問題時可能會效率低下，甚至可能出現治理失靈。為了最大程度的發揮政策網絡的優勢，促進有關各方的合作、消弭各方間隙，下面將給出幾點意見：

(一)加強治理參與的廣泛度

政策網絡要政府與社會組織共同參與，要想治理日益復雜的社會情況，就必須要讓更多的主體參與到治理過程中來，讓各方帶著各自的智慧與專業技術為問題解決提供建議。政府的角色也極為關鍵，在制定政策應該廣泛采納更多主體的意見，促進主體在網絡中的參與。

(二)促進深入交流

各治理主體在政策制定過程中要保持深入的交流，通過交流來減少分歧、強化共識，公共政策的制定需要各個主體之間互相交流提供更多可供抉擇的信息。交流是政策網絡運行過程中非常關鍵的，交流的方式可以會議的形式，多方聯席會議是交流的絕佳途徑。除此之外，在需要時也要利用各種通信技術保持主體之間信息的暢通。

(三)強化政治互信

各治理主體之間能夠互相協作的前提是政治互信，在信任的基礎上才能開展交流協作。政策的出臺、后續的執行，都需要各主體的互相信任，如果沒有信任將使得政策網絡的運行舉步維艱。各主體之間需要了解信任，相互合作起來才更有效率。

(四)消弭間隙加強共識

各治理主體代表著不同的利益群體，在公共政策的過程中容易發生利益沖突，因此為了避免因利益沖突而導致網絡失效，政府作為政策網絡的主要主體，要根據具體情況盡可能的消弭沖突，尋找各主體之間的利益共同點，促進有關各方以協商對話解決問題。[9]

(五)優化組織架構

政策網絡中各主體都會對政策產生影響，如何組織這些主體不僅事關政策的制定，也決定了政策網絡的社會治理效果。在這方面，政府要承擔起主要責任，優化網絡的組織架構，建立一個以效率為導向的網狀網絡，力求構建一個最優的網絡，在制定政策時既準確又及時地解決問題，提升人民群眾的滿意度。

(六)建立恰當的激勵機制

政策網絡并不是一個官方的正式組織，對各個主體不具備法律規定的強制約束力，因此為了調動各個主體的積極性，保持網絡穩定性，就必須要建立一個合適的激勵機制。激勵的方式有多種，可以對廣大公民進行宣傳教育、對主體進行一些獎懲機制等。通過激勵來最大程度的發揮政策網絡的執行效率。[10]

五、總結

政策網絡理論為后現代的社會問題治理提供了一個全新的思路，在社會問題越來越復雜的今天，愈發能體現其優勢。這雖然是一種新的治理模式，在具體社會實踐上還不足夠成熟，但是在當前傳統官僚制治理難以應對社會問題的情況下，政策網絡治理依然具有很強的現實意義。作為一種應對政府失效問題的治理方案，政策網絡治理理論對我國政府體制機制改革具有一定的參考意義，因此，為了推動公共治理水平的進步，應該進一步研究政策網絡的理論和實踐問題。