民辦高校法人治理存在的問題及其完善

張茂林

中央民族大學，北京 100081

一、引言

我國民辦高校在四大法定法人類型中究竟屬于哪一種，在目前的教育法體系中尚不能找到明確的答案，根據《教育法修正案》、《民促法修正案》的立法精神和實踐來看，我國民辦高校的法人屬性等同或接近于社團法人的內涵。

二、我國民辦高校法人治理存在的問題

(一)學校章程建設不夠完善

民辦高校作為法人在法律上有成立也會有終止，法律規定民辦高校必須在學校章程中詳細記載法人資格終止的條件和事由，而事實上大部分民辦高校并沒有詳細記載終止法人資格的事由和條件，因此這樣的章程并不符合要求。

(二)資產關系不夠清晰

法律規定民辦高校的資產情況必須在章程中予以明確，另外就資產是否要取得合理回報也必須明確說明，而實際上大多數學校沒有明確說明，目的是為了獲得政府稅收優惠或其他方面政策的支持。此外對于終止法人資格后的學校剩余財產的處置上，大多數學校的規定比較模糊且無實際意義。

(三)董事會制度不健全

董事會結構不合理，法律規定民辦高校董事會成員數量不能少于5人，但實際上不少民辦高校的董事會成員不到5人，且人員組成結構過于單一，缺少社會人士的參與；董事任職資格與條件規定不健全，董事長權利及董事制約機制缺失。

(四)董事會與校長之間的關系不夠明晰

民辦高校的校長是學校日常管理的最高領導者，同時也是最高執行機構，《民促法》對其權限進行了規定，但沒有對其選任機制、任期等作出規定，實際上不少民辦高校采取董事長兼任校長的做法，導致了高校辦學權與管理權的混同，使得董事會形同虛設。

三、完善我國民辦高校法人治理的建議和對策

(一)應該遵循的基本原則

1.程序正義，章程修改程序正義、重大事項決策程序正義、一般事務處理程序正義以及權利救濟程序正義。

2.以人為本，以廣大教職工和學生為基本主體，尊重其人格尊嚴和合法權益，充分發揮教代會和學代會在法人治理中的參與、決策和監督作用。

3.法治，民辦高校的法人治理依據的法律不僅包括國家層面的法律法規體系，還包括學校章程，其作為一種內部最高權威規范而存在。

4.權力分立與制衡，借鑒現代企業法人治理機構的經驗和模式，根據權力分立與制衡的基本原則，構建“決策-執行-監督”的組織架構，是實施民辦高校法人治理的基本路徑。

(二)內部組織結構和法律關系的調整

1.完善學校辦學章程。正確認識辦學章程在法人治理中的作用和價值，民辦高校的辦學主體、管理層要對辦學章程在法人治理中的地位、功能、性質等有充分的認識、理解和認同，切實增強章程意識和依法治校意識；健全和完善辦學章程的修改程序，辦學章程需要隨著辦學實際的變化而做出相應的調整和修改，根據教職工、學生等相關利益主體的權益訴求而相應的予以修改，同時還要根據法律法規的變更、董事會的變更提議等情況進行相應的修改。

2.調整完善出資人與法人之間的財產法律關系。營利性民辦高校出資人與法人之間財產法律關系的調整完善。營利性民辦高校在性質上等同于普通企業，作為出資人對其出資財產擁有所有權，包括由此而產生的決策權、收益權與選擇管理者等一系列權利；非營利性民辦高校出資人與法人之間財產法律關系的調整完善，如果民辦高校屬于非營利性質，則舉辦者的行為不能定義為“出資”，而是屬于一種“捐贈”行為，因此收益權不包括在其舉辦權之中。

3.健全董事會制度。完善董事會成員結構，豐富民辦高校董事會成員的組成結構，董事的選擇范圍、領域、來源等要切實擴大，出資者、校長、教職工代表、社會專業人士、社區代表、學生家長代表等都可以作為董事會董事的選擇范圍；明確董事任職資格、責任與義務，對董事的任職資格、責任和義務進行法律上的規定，是保證董事會決策效率的重要舉措；限定董事會的權利范圍，在法律層面上已經對董事會的權利范圍進行了明確的規范和界定。

4.完善校長負責制。構建校長選拔與任期機制，考慮到校長任期與董事會的任期時限，本文認為校長任期以4年為適宜，在校長的選拔機制上應該建立職業校長制度，面向社會公開競聘；協調校長與董事會的職權，應該著手構建校長報告制度，每個學期末校長應該向董事會匯付學校各項管理情況；建立教授咨議制度，對構成教授評議會的成員組成、人數、參與決策程序等做出明確規定。

(三)法人治理外部環境的優化

1.健全和完善相關法律法規體系。一方面要健全和完善《民促法》等相關的民辦高校辦學的法律法規，妥善處置和協調其與其他規章、法規、法律之間的關系，另一方面要學習和借鑒歐美國家關于民辦高校發展的相關成功做法和經驗模式。

2.規范地方政府與民辦高校之間的法律關系。地方政府與民辦高校法律關系的核心在于管制，從其行政來分可以分為經濟性管制和行政性管制，為此要合理的確定管制目標，對其營利性、公益性等要綜合把握，同時還要設置獨立專業的管制機構，統一行使管制權，避免出現交叉重疊、效率低下、推諉扯皮等現象。