新型城鎮化進程中農地發展權立法保障*

丁德昌 董楊林

湖南文理學院法學院，湖南 常德 415000

新型城鎮化是大、中小城市以小城鎮、新型農村社區互促共進、協調發展的城鎮化，強調城鄉一體和諧發展。新型城鎮化的核心是大量農村人口轉移到城鎮，實現農民向市民的轉變，“黨和政府長期致力于促進城鎮化發展，正是為了讓人民過上更加文明和幸福的生活。”[1]而農民離開農地進程發展，沒有一定的物質支撐，大多數農民是難以實現農民向市民的華麗轉身。農地不僅是農民的衣食之源也，也是大多農民融入城鎮的基本資本。由于我國立法沒有確定農地發展權，現行的農地征地補償標準中沒有對農民享有的農地發展權進行合理補償。在我國推行新型城鎮化戰略，統籌城鄉發展實現城鄉一體化發展的今天，賦予農民農地發展權勢在必行！

一、農地發展權內涵界定

農地發展權是農地在現有利用基礎上再發展的權利，是農地所有權人或使用權人提高土地利用程度或改變土地現有用途的權利。農地發展權是可以與農地所有權相分離的獨立財產權，“它是內生于土地所有權而又可從土地所有權中分離出來的一種用益物權。”[2]農地發展權是在農地開發利用過程中產生的發展性利益抽象出來作為獨立的民事權利客體，單獨在法律上予以保護。農地發展權并非單一的一種權利，它是一個權利束系，意味著多種利益的復合。農地所有權和使用權是農地權利束系中基本的權利，是農地以發展為引擎的聚合性權利，而農地發展權則是在農地所有權和使用權基礎上基于農民發展的更高級農地權利。農地發展權不僅是農民在謀得溫飽追求發展，從而通過農地追求更大發展利益的需要，也是農村社會主義市場經濟對農村土地發展的客觀要求。

農地發展權的價值核心是發展。農地發展權的實現路徑主要有兩種。其一是農地所有權人或使用人通過改變利用方式實現農地發展，從而達到農地利用價值的最優化；其二如果農地所有權人或使用權人自身能力或條件限制難以實現農地價值最優化，可以通過轉讓給社會其他有能主體，實現農地發展增值從而實現農地發展權。農地發展權實現的利用方式有兩種，一是通過集約化地利用土地從而提高土地的價值；另一種方式是為了提高土地價值從而改變土地的現有用途。在此意義上，農地發展權也是農地所有人或使用人改變農地用途或者提高其利用程度的權利。

二、新型城鎮化呼喚農地發展權的立法

(一)新型城鎮化進程中保障農民土地利益的基本要求

推進我國統籌城鄉發展和城鄉一體化戰略，新型城鎮化是關鍵路徑。新型城鎮化歸根揭底是人的城鎮化。農民由農村進入城鎮，客觀上需要一定的物質支撐。如果大多農民進城居無定所，基本生活毫無著落，新型城鎮化只能是一句空話。“勞動是財富之父，土地是財富之母。”[3]而大多農民賴以生存的主要是土地，農地是農民生存和發展的基礎。沒有農地和農地產生的利益，農民就失去了生活的根基。但大多采取傳統的耕作方式，土地上產出的利益極為有限。一方面讓農民采取集約化的生產方式提高農地利益，或者讓有能力的社會主體采取集約化規模化和現代化生產方式耕種經營農地；另一方面在不違背我國耕地紅線總原則的前提下改變農地利用用途，必將讓農地生產效益成倍甚至幾倍增長。在新型城鎮化進程中，只在有賦予農民發展權，一方面農地的生產經營才能和現代化農業高效益生產相適應；另一方面農民農民轉讓土地或出租土地獲得較大經濟利益從而盡快向城鎮化轉移。

不僅如此，“由于農地發展權在立法上的缺位，我國農地的非農開發陷入了混亂的狀態。”[4]在農地征收補償中，盡管有土地、建筑物或農作物補償，但一直沒有利用土地發展機會的補償。實踐中，征地導致農地永久失去土地，較低的征地補償難以補償農民永久失去相應土地后今后的耕作機會及相應的土地利益。應該說，我國土地征用中引發大量的社會問題，主要是農地征用制度不合理造成，根本原因在于農地發展權的缺位。十八大報告提出“改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例”，[5]可見政策層面也體現了農地征收中顯化發展權補償的導向。因此，設置農民農地發展權是保障農民土地利益的根本要求。

(二)設置農地發展權是新型城鎮化背景下保護耕地的客觀要求

新型城鎮化將不斷擴大現有城鎮的規模，必將擴大使用包括耕地在內的農地的使用規模。新型城鎮化和耕地保護將是一對必須解決的矛盾，其中保障耕地被侵蝕是矛盾的主要方面。因為保障耕地是我國近十四億人口吃飯的根本問題。通過農地發展權立法，明確農地發展權利益主體；那么，農地征地主體要么向國家或農民集體或農戶個體購買農地發展權。將農地發展權保障納入國家立法，嚴格確立基于農地發展權需要改變農地用途的范圍及法律程序，將農地發展權保護納入法律軌道。如此，基于農地發展權保障，農地用途變更、用地范圍、程序和補償等都有嚴格的標準。如此，必將有效遏制社會強勢商業群體基于利益驅動，串通地方政府隨意濫用公權力違法批地的非理性沖動，使得我國現有的有限耕地得到有效的保護。

(三)設置農地發展權是新型城鎮化背景下農地發展的內在需要

新型城鎮化本質上是人的城鎮化。新型城鎮化進程客觀要求農村大量人口融入城鎮化體系，農民大量融入城鎮居住生活。農民進入城鎮生活質量顯然強于農生活，這也是農民作為社會成員主體性發展的基本表征。自古“官出于民，民出于土”，農民的主體性發展離不開作為發展客體的農地發展。一方面，農地發展權的主體廣大農戶的發展，要求作為其發展客體的農地能夠產生更大的發展利益，從而滿足農地發展主體的利益訴求。另一方面，作為農民發展客體的農地，在現代農地科技和農業技術的背景下，完全可以通過改變農地用途或集約化使用使農地的產出價值得到發展性提升，農地價值必然大幅提高。農地價值的大幅提高，必然為作為農地發展權主體的農民融進城鎮積累較為豐富的資本，從而為農民進程提供生活的資金支撐，從而有力地推動我國新型城鎮化進程。

三、新型城鎮化農地發展權立法思考

立法是權利保障的前提，通過為權利提供法律規范，為公民權利的實現提供制度保障。黨的十大屆四中全會明確提出：“建設中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發揮立法的引領和推動作用。”[6]目前農地發展權還處于應然層面，并未在制度層面確立農地發展權。在新型城鎮化化進程中，實現農地發展權法治化，科學配置農地發展權，是保障農民土地發展利益的基本路徑。具體而言可以從以下幾方面著手：

(一)修改憲法，增加發展權及農地發展權保障條款

憲法是國家的根本法。憲法宣示是對權利最高的保護，憲法的保護是終極意義的人權保障。發展權是一項公民的基本人權，具有綜合性的母權性質，被學界視為“第三代人權”。只有將發展權及農地發展權保障規范納入憲法規范中，才能獲得根本法最高保障的法律效力。其他部門法關于發展權以及農地發展權的保障才能獲得憲法的依據。可以說，憲法保障是發展權保障的制度基石。農地發展權是發展權在農村土地利用中的具體體現。在憲法中明確規定發展權和農地發展權，能使農地發展權的實現及利益保護獲得最高層面的法律確認，農地發展權保障才能獲得最高最權威的法律效力。

因此，《憲法》第三十三條第三款“國家尊重和保障基本人權”之后，增加一款作為第四款，即“國家全面、平等地保障公民發展的權利。國家將采取一切積極措施促進公民發展。”發展權的入憲，為公民發展權的保障提供了憲法依據。在《憲法》第十條第二款之后增加一款作為第三款，“農村土地在不違背國家土地整體規劃基礎上，所有權人或使用權人享有提高土地發展利益的權利。”以上憲法關于土地權利保障條款的修改，為農地發展權的保護提供了憲法基礎。

(二)制定《農地產權法》，為農地發展權保障奠定基本法律規范

我國土地實行的是社會主義公有制，分為國有制和農村集體所有制。由于國有制和農村集體所有制在土地性質、使用用途、權利歸屬等方面存在很大差異，建議對其產權保護實行單行保護更有助于土地產權保護。為了更有效地保護農民土地產權，建議國家制定《中華人民共和國農地產權法》保護農地產權。

由于農地發展權是農民土地產權的重要子權利，故而農地發展權保障在該法應作為重要章節加以規定。農地發展權在我國農地產權體系中隨實踐農地發展權的不斷成熟和完善，最終可以形成《農地發展權法》法加以專門法的保護。目前在《農地產權法》立法中，農地發展權如下幾方面必須在該法中予以重點規定：其一，農地發展權的性質和權屬規定。農地發展權是農地所有權的子權利，是以發展為價值的聚合性權利。其二，明確界定農地發展權權利主體。農民發展權的主體應是農民，包括農民集體和個體。其三，國家、集體和農戶利益分享規定。國家應利用稅收分享農地發展權利益。其四，在立法中明確農地發展權流轉程序。其五，在立法中明確農地發展權保障的法律責任，等等。農地發展權在基本法律規定越具體，農民的農地發展權保障將越充分，農民融入新型城鎮化的步伐將更快。因此農地發展權基本法律的有效保障，將有力推動我國新型城鎮化進程。

(三)廢除或修改與憲法和農地發展權基本法律相悖的其他涉農法律規范

法律體系的完善，一方面要解決法律漏洞問題。法律漏洞是法律違反立法計劃的不周延性，消除法律漏洞是立法的重要環節。另一方面，是要消除法律沖突，解決法律內部統一性和協調性問題。農地發展權入憲和制定《農地產權法》屬于修補法律漏洞。而就我國雖然建立了社會主義法律體系，但法律體系內法律部門之間、法律與法律及法律性文件、法律規范與法律規范之間沖突大量存在。法律沖突的存在，嚴重影響了法律調整的實效性。

我國農地法律體系中各種農地法律的規定和農地發展權保障依然存在很多沖突。為了保證涉農法律的統一性，應該對涉農法律進行清理，修改涉農法律中所有與未來《農地產權法》中關于農地發展權保障的宗旨和精神相悖的規定。如我國的《物權法》和《土地管理法》中關于農地征收決定、補償及程序的決定，并沒有體現對農地發展權益的保護。既缺乏農地發展權主體參與征收決定的規定，農地發展權權益補償標準并未在等這些法律中予以體現。如《土地管理法》中第2款規定：“……征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產值的六至十倍。”農地征收不僅使農民失去了農地的現有利益，而且也使以土地生的農民徹底喪失了農地及其利用農地生存和自我發展的機會。顯然，農民安置補助費沒有考慮到農地發展權的利益價值，顯然是偏低的。因此，有必要對農地法律法

規進行清理，對于和農地發展權保障宗旨和精神相違背的法律法規予以修改，從而使農地權利保障的法律法規內在和諧一致。