論政府數據開放過程中的個人信息保護

楊豐合

云南財經大學，云南 昆明 650221

黨和國家十分重視大數據的建設和發展，并將其上升為國家發展戰略，習近平總書記在相關工作會議上強調指出，建設科技強國、數字強國、網絡強國、智慧社會是黨的十九大提出的重大發展目標，黨的十九大還作出了推動大數據與人工智能、互聯網與實體經濟深度融合等方面的戰略部署。強調要樹立和堅持以人民為中心的發展思想，指出運用大數據促進保障和改善民生，是新時代發展的內在要求。強調要切實保障國家的數據安全，增強數據安全預警，要加強政策調控、監督管理、法律治理的統籌協調，加快相關法規制度的建設和完善。

一、大數據時代政府數據開放與個人信息保護

(一)政府數據開放

即使在“大數據”這個詞已經耳熟能詳的今天，仍然有許多人會將政府數據開放等同于以往的政府信息公開，但實質二者有巨大的差別，單從文字上來說，數據是指最底層的，原始的，一手的，未經任何加工的資源，而信息則是對底層數據的加工解讀，綜合分析的產物；再說數據所配套的詞語“開放”——這是一種更全面，更完整的資源共享模式，根據2004年在英國成立的專注于在數字時代推進各種形式開放數據的非盈利機構——開放知識基金會(Open Knowledge Foundation，OKF)的定義，開放數據(open data)是指任何人不論何種目的都可以自由與免費的獲取、使用、修改、再利用和重新發布數據，唯一的限制就是要標明數據出處以及保持開放共享性。政府數據開放可以說是政府信息公開的“進階版”，對信息的公開是第一個層級的開放，而大數據時代所要求的則是對更原始更深層次的數據的開放。開放了原始數據之后，社會對于這些數據的加工和創造能力將是政府無法估量的。所以，對政府數據開放我們可以做這樣的理解：‘即政府機構(包括政府領導、授權及委托的組織)通過門戶網站，主動向所有公眾免費地、無差別地、無需授權地提供其收集、存儲或控制的原始的、多種格式的且可以被機器讀取的數據，促使政府本身或外部能夠便捷的獲取及再利用這些信息，從而實現公開透明、公眾參與、互相協調的服務型政府?！?/p>

(二)個人信息保護

“個人信息”與“個人隱私”是一對非常相似的概念，常常容易混淆，二者都是人格權的內容，對二者的保護都是個人人格尊嚴的體現，兩者相比之下，我們更多接觸到的是對個人隱私的保護，法條對隱私權的規定也更為完善。借鑒中國人民大學王利明教授的觀點來說，具有可識別性的與特定個人相關聯的反映個體特征的符號系統被稱為個人信息。具體包括個人的身份、職業、家庭、社會關系、收入及健康狀況等等方面的信息；而個人隱私主要是一種私密性的信息或者私人活動，也可以涉及個人身體狀況、家庭狀況、婚姻狀況等、凡是個人不愿意公開披露且不涉及公共利益的部分都可以成為個人隱私，簡單來說就是個人信息具有明顯的身份識別性，其表現可以從兩個方面表述。一是私人性，二是常常會以集合的形式表現出來，形成一種大數據。由此可見，相對于個人隱私來看個人信息與國家安全有著較為緊密的聯系。如果某個數據中涉及到許許多多人的個人信息，而且是關系到人們的敏感信息，比如國民的基因信息本身就屬于國家信息安全的范圍?？紤]到公共利益，就需要對個人信息的搜集、利用、存儲、加工進行必要的限制和規范。并且在政府數據開放的背景下，個人信息受到越來越多的關注，人們對個人信息的保護意識越來強，舉個最簡單的生活例子即在收完快遞后將快遞盒上的個人電話地址信息銷毀，這就是最簡單的個人信息保護。所以在政府數據開放的過程中，我們既要留心對個人隱私的保護，也不能忽視對個人信息的保護，一旦被居心叵測的人加以研究利用，其個人信息的原始性和多元可能性將會帶來數不清的危害后果，將不僅僅是公民個人利益受損，更有可能使國家利益陷入危險境地，政府作為個人信息的保有者，必須合理平衡好開放與保護二者的關系，才能保持經濟的穩定發展和社會的和諧安定。

二、政府數據開放與個人信息保護的沖突

(一)政府數據開放下個人信息保護的法律規制不夠完善

縱觀我國的立法進程，其實對個人信息的保護一直都非常重視，各種規范性文件比比皆是，不僅因為個人信息關乎于每個公民，與公民的切身利益最密切聯系，也因為加大對個人信息的保護是我們國家建設服務型政府的一大體現，做好這一步就能夠獲得民眾廣泛的支持和好評，刑法修正案九加強了對公民個人信息的保護，嚴重違反者可能面臨刑法的制裁，而尚在修訂中的個人信息保護法，將是我國第一部對個人信息保護的全面法律規制，預示著個人信息的保護將跨上一個新臺階。但客觀的說，在個人信息保護法沒有出臺之前，我國沒有較強針對性，表達準確的系統化的相關法律，碎片化的相關條款無法對個人信息保護形成堅強屏障，并且在實踐中缺乏可操作性。2007年通過實施的《中華人民共和國政府信息公開條例》，屬于行政法規，其法律效力的位階相對比較低。相比較于公民的知情權、隱私權等基本權利的保護需求來說，其力度明顯不匹配，達不到要求，跟不上時代。除此之外還有其他的一些缺陷也是問題之所在，雖然很多法律條文都明確規定要保護公民個人信息，但其實踐操作性是比較缺乏的，其根本的原因在于相關法律規定對于個人信息內涵的界定，個人信息保護的標準、個人信息保護的范圍等等方面沒有明確的指引。一是大部分關于個人信息保護的法律規定沒有實質內容，都是一些宣言性法條，法規內容也比較空洞沒有可實用操作性，相關行政執法部門的定位、權限等等方面的規定也不明確，行政機關在執行的過程中也缺乏必要的法律依據。二是在個人信息范圍的界定上沒有相關的專門立法，其個人信息的范圍往往之零散第出現在其他相關的專業法律法規之中，具體從事開放政府數據的工作人員基本上也沒有經過專門的培訓，專業素養的缺乏，工作氛圍及個人因素的影響、自由裁量權的釋放等等因素都會在開放政府數據過程中對公民知情權和隱私權造成侵害。

(二)缺乏因政府數據開放導致泄露個人信息的救濟機制

＂無救濟則無權利＂，在新的形勢下政府數據開放已經成為發展的必然要求，在數據開放的過程中加強對公民個人信息的保護已不容忽視。根據我國現有的法律規定，如果行政機關在信息公開時侵犯了公民的身份、隱私等個人信息，公民可以提起行政訴訟。但在實踐中如果行政機關拒絕提供公民的信息公開申請時，公民是否有權提起訴訟法律沒有明確的規定，申請行政復議是不是訴訟的前置程序也沒有明確的規定。甚至于在認定某一信息是否屬于公民個人隱私、個人信息，是否對公共利益造成重大影響時，法律相關規定都缺乏詳細的指引，沒有明確的標準，甚至出現不同層級法院對同一案件的觀點不同甚至截然相反的現象。更為顯見的是，在一些原則性方面也沒有明確指引和規定。比如當公民的個人信息被侵犯時，是應該要求機關及其相關人員依據《中華人民共和國侵權責任法》的相關規定，按照《中華人民共和國民事訴訟法》的程序承擔民事侵權損害賠償責任，還是在首先要求行政機關承擔違反《信息公開條例》的行政責任后再根據《國家賠償法》申請國家賠償方面就沒有明確的規定。

三、關于大數據時代應如何加強個人信息保護的思考

(一)借鑒他國個人信息保護的成功做法

他山之石可以攻玉，中國人民歷來重視樹立世界眼光，注重積極學習借鑒世界各國人民創造的文明成果，特別是相對滯后的法制領域，更加需要借鑒法制建設較為完備的地區經驗，制定和應用具有中國特色的個人信息保護法律制度。美國主要采取的＂修補己有法律(大多是關于隱私權保護的法律)+行業自律＂協同治理模式，歐盟采用的＂指令+成員國立法＂的＂國家主導＂模式，都是較為成功的信息保護模式，美國通過并實施的《信息自由法》、《聯邦隱私權法》、《消費者營私保護法案》，歐盟簽署實施的《有關個人數據自動化處理之個人保護公約》、《關于個人資料處理及流通個人保護指令》，日本頒布的《信息公開法》、《信息公開與個人信息保護審查會設置法》、《個人信息保護法》等一系列較為完備個人信息保護制度都是有著其所長的，也都是可以作為我國相關制度建設的參考依據的。

(二)完善個人信息保護法律制度

針對個人信息保護我國也有了不少的相關法律法規，據不完全統計，我國目前大約已有近40部法律、30余部法規、近200部規章涉及個人信息保護，但是，公民因個人信息被泄露造成嚴重困擾的事件仍然頻頻發生。究其原因不外乎是法律制度不夠健全和規范，有效地維護好公民隱私權，確保保障公民的信息不被侵害已成法治建設的必然要求。我國在完善個人信息保護方面，必須徹底改變以往相關立法分散，法律法規效力層級低，實踐操作適用性不強的現狀，改變在《民法通則》、《侵權責任法》等相關條文中對＂隱私權＂保護只有一些概括性規定的現狀，改變在個人信息的產生、收集、存儲、利用等一系列過程中沒有完善的信息管理流通機制的現狀，也要改變缺乏規范的政府開放數據流程和相關標準的現狀……當然，個人信息的保護需要多方合力，政府數據開放過程中的個人信息保護需要健全的法律規制。在具體的實踐中一是要構建個人信息的分類標準，明確個人隱私的保護范圍。二是要特別強化對涉及公民個人隱私的＂關鍵數據”、“敏感數據＂的保護。三是要避免＂一刀切＂的不公開現象，促進公民＂一般信息＂的合理利用，大力促進數據紅利的有效釋放。

(三)完善個人信息侵權的司法救濟機制

國際國內的相關記載顯示，政府在數據信息開放過程中，必然伴隨公民個人信息被侵犯的風險。實踐證明，最有效地實現個案中對個人信息的保護方式是通過利益相對人對行政機關提起訴訟。從一般意義上講，損害事實是確定損害賠償的基礎，是認定侵害人身責任的邏揖起點，但在實踐中往往出現判決和結果不公造成不良影響的情況，比如明明是行政機關及其工作人員不當公開了公民不該公開的信息，侵犯了公民隱私權及其他個人權利，但在法院的判決中又出現因所謂的“泄露信息沒有造成重大損害”而不加懲處判決的情況。在完善司法救濟的實踐中，我們可以參考借鑒美國和歐盟對行政侵權行為的救濟方式，可以在《國家賠償法》修改過程中，增加精神損害賠償相應條款?？傊?，針對大數據時代各種侵害公民個人隱私的案件層出不窮，內容紛繁復雜的情況，面對政府數據中出現的侵權案件不斷增加，各地區法官的審判水平參差不齊等現象，由最高人民法院通過適時發布指導案例、司法解釋來彌補成文法律滯后性的缺陷應成為當下最重要的救濟方式。一方面可以有效預防法院＂同案不同判＂的情況，提升我國司法的公信力，另一方面也能為民眾、企業、政府等提供確定性指引，合理規范自己的行為，有效保護公民的個人信息。

總之，大數據時代個人信息的保護需要轉變觀念，立足規劃、放眼世界，探尋并健全具有中國特色的最高效的個人信息保護機制體制。在思維模式上，我們需要從強調個人的知情許可向強調讓信息控制者、處理者承擔責任轉變。