行政允諾的性質界定

步靈劼 張彩芬

寧波大學法學院，浙江 寧波 315211

在過去計劃經濟時代，政府的行政行為是以干預、強制、處罰為主，體現的是一種管制型政府特征，而隨著我國社會經濟發展，國民生產力水平的提高，對于政府的要求也越來越高，越來越多元化，除了行使傳統的強制性行政行為，也需要拓展新型的給付職能，以此強化服務型政府的功能，滿足人民群眾的期待。而行政允諾以及行政獎勵這類非強制性的新型行政行為就是其中的代表，而由此產生的理論上、實務中的沖突也急需得到進一步的明晰與解決。對此，最高人民法院在2004年出臺了《關于規范行政案件案由的通知》，其中就新增了行政允諾和行政獎勵，將其納入了行政訴訟的受案范圍。最高人民法院在2009年還發布了《關于依法保護行政訴訟當事人訴權的意見》，其中明確要求各人民法院要依法積極受理行政給付、行政監管、行政允諾、行政不作為等新類型案件。但由于行政允諾還屬于新型的行政訴訟案件，對于其內涵外延，區分行政允諾與行政獎勵、行政允諾的審判規則和司法裁量權等問題還存在疑問，因此在司法實踐中難免會造成混亂，容易產生同案不同判的情形。本文試圖從行政允諾的內涵外延、其與行政獎勵的區別以及審判規則進行論證，厘清其中的關系。

一、行政允諾的內涵

通過對行政允諾相關判決的研究，我們不難發現，涉及行政允諾的行政訴訟前提是存在一個抽象的規范性文件，通常是以招商引資獎勵文件的形式出現，行政相對人履行了文件中的義務卻無法得到或僅得到部分文件中承諾的獎勵，故而成訴。若要切實理解行政允諾的內涵就必須明確此種招商引資的文件是行政允諾本身還是產生行政允諾的前置條件，由此文件才產生了行政允諾行為？對此，可以從行政允諾的可訴性進行分析，由于行政允諾屬于行政訴訟案由，具有可訴性，而作為抽象行政行為的文件不具有可訴性，僅能作為具體行政行為訴訟中的附帶審查，因此類似招商引資這樣的文件屬于行政允諾的依據而非行政允諾本身，其不與特定的相對人產生權利與義務關系，但卻是行政允諾權利義務產生的依據，在法院判決中我們也可以看到，往往當事人不服的不是文件本身，而是政府不履行文件中規定的給予獎勵行為。

由于行政允諾不像行政強制、行政處罰等有明確的規范依據，其內在的合法性容易遭到質疑。從行政允諾的非強制性行政行為屬性以及給付行政行為的目的來看，行政允諾更多的是屬于行政機關自我裁量范疇，其并非增加行政相對人的負擔或給予行政相對人處罰，而是授意性的對行政機關課以義務，在發布文件以及具體實施過程中不違反行政法原則中的法律優位原則即可，即不違反法律法規的強制性規定就對行政機關以及行政相對人產生效力，雙方的權利義務均受其制約。

招商引資類文件僅是一種抽象的行政行為，對此可以稱之為抽象意義上的行政允諾，如果想要落實成為具體的可訴的行政行為則需要有特定的相對人對文件進行“響應”，達成了或者至少部分達成了招商引資文件中規定的義務，取得了向政府要求給付獎勵的請求權，而政府因此也產生了依據其制定文件的規定對達成條件的具體行政相對人的給付獎勵義務。

至于此種行政行為是屬于行政允諾還是行政獎勵則應當由后續雙方的行為決定，在實踐中存在政府與特定相對人達成承諾書，即行政機關作出承諾，如果行政相對人達成文件中列明的條件就給予一定的獎勵，比如在黃銀友、張希明訴湖北省大冶市人民政府、大冶市保安鎮人民政府行政允諾案中，黃銀友、張希明向大冶市保安鎮人民政府表示其有引資的想法和能力，于是保安鎮人民政府便出具“承諾書”一份，內容包括了雙方的權利義務，若行政相對人進行招商引資活動，落戶項目資金在一千萬元以上的，驗資到位后行政相對人可以按到位資金的千分之八向行政機關領取獎勵。在有此種承諾書的情況下一般可以認定存在行政允諾的行政行為，相對人可以訴請按照承諾書中承諾的內容進行給付，而此種給付一般更為具體具有可操作性，便于法院裁量判決。在實務操作中，也存在既沒有簽訂具體的“承諾書”也沒有按照文件規定給予達成條件的行政相對人獎勵的行政不作為行為，對此，往往作為行政獎勵行為中過程性的行政允諾行為就轉化為行政機關結果性的行政行為了，具有了可訴性，可以以行政允諾案由直接起訴。

二、行政允諾與其他行政行為之區別

雖然在案由上行政允諾與行政獎勵是作為不同案由進行了區分，但在理論上兩者的界線并不清晰，在涉及獎勵的行政允諾案件中兩者發生了案由競合，到底應該由行政機關的允諾行為定案由還是由行政當事人無法得到獎勵定案由？在實踐中往往認定招商引資行為屬于行政允諾而因舉報獲得獎勵則屬于行政獎勵范疇。但這也存在一個問題：兩者的內核都是對行政機關不兌現獎勵的行政不作為行為不服提起訴訟，以此區分兩種案由的理論基礎何在？

在理論上行政允諾與行政獎勵還是存在較大差別的，首先是從性質上來說，行政獎勵是一種行政管理手段，而行政允諾屬于行政給付的范疇；其次是行政獎勵的前置規范更為嚴格，需要有明確的法律法規規定，而行政允諾則可以由行政機關自行發布相關文件規定；最后是兩者的范圍有所差別，行政允諾的范圍更廣，不僅包括獎勵行為，還包括行政機關承諾行政相對人解決工作、進行定點采購、支付學費等。

具體而言，需要看行政機關對于行政相對人的請求是何種態度，以此才能形成具體可訴的權利義務關系。例如在招商引資的行政允諾案件中，不論行政機關與行政相對人是否簽訂了“承諾書”，只要最終行政機關沒有按照其所頒布的文件給予達成條件的行政相對人獎勵，則行政相對人可就其不履行行政允諾的行為起訴；若行政機關給予了行政相對人獎勵，行政相對人對獎勵不滿，可就行政獎勵行為這一結果性行政行為起訴。

此種劃分方法不僅有利于保護那些沒有正式“承諾書”的招商引資中介人的利益，也使得案由的劃分更具有理論依據和實踐操作可能性。

三、行政允諾判決的司法裁量

對于此類案件的司法判決，不同法院亦有不同判法，有只作出程序性裁判的法律文書，僅確認行政允諾不作為違法，并不介入干涉行政機關如何具體兌現對行政相對人的行政允諾，尊重行政機關的自由裁量權，例如在“四川元聰現代農業投資有限公司訴雙流縣人民政府行政允諾行政判決書”中法院認為的部分提到“被告制定的上述規范性文件對土地流轉補助、有機生產補助、示范點獎勵均進行了規定。被告應當根據原告對上述三項要求兌現獎勵補助的申請，履行審查、驗收并作出是否兌現、兌現多少的決定。因原告請求的具體金額尚需被告的調查、裁量，屬于行政權行使的范疇，本案不作處理?！蓖瑯?，也有法院不僅作出了程序性裁判還根據行政機關發布的獎勵文件對實體一并進行了裁量，比如在“黃銀友、張希明與大冶市人民政府、大冶市保安鎮人民政府行政獎勵一審行政判決書”中法院認為的部分提到“本案所有的證據證實了原告是本案唯一的中介人，其中介作用也是唯一的，故被告應按照其承諾給付原告獎勵款200萬元(2.5億×8‰)”。

此類案件的不同判決，體現了司法裁量對于行政機關行政行為的干涉程度，從行政相對人訴請的目的來看，行政相對人更愿意由法院作出判決，以此做到案結事了，具體到上述提到的“黃銀友、張希明與大冶市人民政府、大冶市保安鎮人民政府行政獎勵案”，行政相對人已多次因同樣原因訴至法院，法院先是確認存在行政允諾法律關系，判令行政機關應根據其頒布的獎勵文件給予獎勵，后行政相對人對行政機關通過減損計算基數等方式作出的獎勵決定不滿，兩次訴至法院，法院也兩次撤銷了行政機關的獎勵決定，因此才有了上述判決中明確的獎勵金額。由此可見，一味的讓政府來解決招商引資中最關鍵的獎勵多少問題，會使得爭議問題無法得到完善的解決，甚至會引起再次訴訟，浪費了寶貴的訴訟資源。

對此，我支持我國臺灣地區行政訴訟法的規定：當法院認為行政機關的行政裁量權已縮減至無時，可以依據事實情況作出實體性判決。具體而言，在獎勵的計算基數、計算標準固定，且行政相對人之作用亦已明確的情況下，可以直接依據相關文件進行實體性的判決，由此可最大限度的防止行政機關再次不作為或者打折扣作為，最大程度地實現行政訴訟的目的。

四、結語

行政允諾的表現形式多種多樣，通常以招商引資為主，因此案件的標的額往往較大，如果不能對此類案件的內涵外延以及相關的裁判規則予以界定明晰，勢必會導致行政相對人的利益難以得到保障，社會矛盾也會由此產生，不僅對政府的公信力產生不良的影響，還會使得后續的招商引資陷入僵局，不利于當地經濟的發展，因此在處理行政允諾案件時，應當對行政行為的過程進行調查，對于已經發放過獎勵，而行政相對人不服起訴的，則行政允諾屬于其中過程性的行政行為，最后實體性的行政行為是行政機關的獎勵行為，應當按照行政獎勵的案由進行審理。而對于無實體性結果，僅是行政機關不兌現其所作出允諾的行為，則行政機關過程性的行政行為已然轉化為實體性的行政行為，對行政相對人的權益有了實質的損害，因此應當按照行政允諾的案由進行審理。至于法院的裁量權則應視文件本身內容以及案件事實情況而定，如能明確獎勵的數額則應在判決中寫明，以防行政機關再次損害相對人利益。