農業災害防治立法初探

趙勇賓

榆林學院政法學院，陜西 榆林 719000

我國是一個頻繁發生農業災害的國家，甚至已經成為全球自然災害損失最為嚴重的國家之一。農業產業所具有的弱質性決定了農業災害損失必然會成為影響我國經濟可持續發展的重要因素，從而凸顯出實施農業災害防治立法的重要意義。當前，我國的農業災害防治立法體系尚不完備，因此，健全完善現行的農業災害防治立法工作，形成更加完善的中國特色農業災害防治立法體系，已經成為切實降低災害損失，確保我國農業產業實現長期和穩定發展的重要基礎。

一、我國農業災害立法研究現狀分析

一是研究引入農業災害法制的迫切性。李軍等在《加快農業災害法律建設勢在必行》中指明農業災害需要通過法律加以規范。農業災害這類的民事法律關系，其多種多樣的利益關系十分需要運用法治思維來專門化的法律法規來加以規范與調整。還有研究者覺得立法工作是落實農業災害的重要保障，并積極從國外先進經驗中加以借鑒。楊燕在《關于建立農業災害法律制度問題探討》中分析了立法的迫切性，覺得農業災害之產生與發展能夠引起制度之變遷，立法意義大大超過了普通商業法律。

二是研究完善農業災害法律制度的可行性。方堃在《論建立長效的農業公共災害社會保險法律制度》中通過理論探討研究了可行性，覺得農業災害社保是將國家職責與農業災害體系進行有效聯結的類似于禽流感的一種社會災害保險，它滿足了社會保險的勞動者勞動權權利、社會連帶關系以及國家責任等法律責任。

三是研究農業災害立法的條件等。李軍在《加快農業災害法律建設勢在必行》中指出國農業災害立法的條件已逐步成熟，就我國的現實國情而言，必須加大農業災害立法建設的力度，提升對農業產業的支持程度，從而應對不斷增加的我國人口和資源等挑戰。同時，我國近年來在農業災害研究中所取得的成果，為制訂我國的農業災害法律創設出了良好的條件。

四是研究其他相關內容。李明輝在其論文《論我國農業災害救助法律制度的構建》中從總體上提出農業災害救助立法體系之構建應當充分吸收美國、西班牙等國的農業災害法律制度體系，從而構建起符合我國實際國慶的農業災害法律制度體系。

二、當前我國農業災害防治立法中存在的問題

一是農業災害防治法律制度不夠健全，尤其是缺少防范農業災害方面的基本法律制度。當前我國還沒有一部能夠系統而全面地規范防范災害的綜合性法律制度，相關的災害防治法規散見于各部單行立法之中，而各單項法律制度主要是由全國人大常委會加以制定，防災和救災是直接關系到國家與社會發展的根本性問題，就重要程度而言應當屬于全國人大立法調整之范圍內。因為農業災害防治法律之缺失，就會造成有關下位法難以按照上位法之要求制定出配套性的規范，這樣一來就會產生縱向立法之斷層，導致農業災害防治立法無法產生權威性。

二是當前法律對于農業災害處置機構的職能定位不夠清晰。當前，我國法律所規定的災害管理部門相當多，而以上部門在職責上彼此交叉，缺少組織、協調與規范，極易形成管理工作之中的條塊分割以及彼此推諉，無法真正形成合力，甚至會出現管理成本的提升以及資源的極大浪費。在此基礎上，因為農業災害類型的不斷增加，諸如生態災難、核污染和化學污染等各種新災害的產生，又會因為缺少對口的災害管理部分而造成受災人員難以得到救助。

三是農業應急法制不夠完善，且農業災害的監測與預警能力偏低。當前我國的災害防治法制通常是面向水旱災害、地震以及氣象災害等的單一立法，缺少統一處理各類突發性事件之緊急立法，特別是缺少針對農業災害的應急立法，導致面向農業災害突發事件的應急機制不夠完善，應對農業災害的能力較為薄弱。因為當前我國農業災害的應急管理缺少富有成效的法律法規加以保障，以至于農業災害的監測與預警能力相當差，對于農業災害無法實施合理監測與及時預報，對于農業災害的具體類型以及性質、范圍等的初期評價難以作出及時而又快速的反應，從而造成了農業災害的控制能力偏低。

四是農業災害的救濟體系不夠健全。隨著農業災害的來臨，緊急狀態之下的政府權力運行經常會影響到公民自身之權益。比如，政府會為了救災而強行征收與征用普通公民的私有財產，強制性對人群實施疏散與隔離檢查等。在這一情況之下，公民以及法人的合法權益一旦受損就需要進行救濟，而我國的法律缺乏相應的具備可行性的規定。

三、加強我國農業災害防治立法的對策選擇

(一)制定我國防治農業災害的基本法并健全《農業法》、單一災種法律制度

我國的農業災害防治基本法應當以《憲法》與《立法法》為重要基礎，是統一協調我國農業災害治理的重要法律制度，也是一部能控制農業災害防治整體局面的基本法律制度。我國要緊緊抓住農業災害防治的重要環節與內容不放，并用基本法之形式加以固定，切實規范現代人在農業災害防治過程中的具體行為。今后的農業災害防治基本法律應當由全國人大加以制定，并且不斷提升其層級以及效率，更好地體現出權威性。在此基礎上，我國還要全面修訂已經在實施的《農業法》以及單一災種立法。這是因為當前所用的《農業法》對于農業災害的防治只進行了一般性的規定，缺乏足夠的操作性，這就需要增設具備可行性的標準以及程序。在此基礎上，還要把立法重心往預防優先進行轉移，從而確定農業災害防治所具有的突出地位，并且讓其與單一災種立法保持協調一致。

(二)建立我國的農業災害救濟法律制度

一是要建立我國的農業災害救濟和補償法律制度。當前我國尚無農業災害救濟以及補償法律以規范各類針對農業災害的救濟行動。今后一段時間，我國理應充分借鑒國內外的先進經驗，明確政府在農業災害救濟方面的法律職責和救濟范圍、種類等，形成以緊急援助為主體的現代農業災害救助機制，特別是要強化因農業災害而產生的各類突發性后果之救助。農業災害的救濟和補償法律應當明確救災經費預算應當在中央財政收支提升之后隨之而得到提升，確定農業災害的主要范圍、救助范圍以及補償辦法、救助資金之來源以及支付等具體內容，把受災農民群眾在受救助過程之中所擁有的權利、義務和災后補償以及撫恤等條款予以制度化。要形成我國農業災害情況評估、核查以及發布的具體制度，并且各類救災物資之分配、監督、管理和使用等制度進行完善，對救災款物實施封閉化運轉以及專賬化管理，規定截留與挪用農業災害救濟金以及物資所需要承擔的法律責任，保障農業災害救濟金能夠得到更加及時、更為準確地應用，進而提升農業救災所具有的成效。

二是要形成農業保險法律管理機制。鑒于我國農業的自然風險相對較大、農民群眾的參保率又比較低，這一矛盾顯得極為突出，一定要運用立法的形式來明確農業保險在加快農業開發、維護農村地區穩定、保證農民群眾生活等方面的極端重要作用。要以法律的形式來規范政府、保險人以及被保險人間所具有的權利、義務等關系。對于開展農業保險的組織管理機構和政府部門的職責、強制和自愿保險的具體范圍、保險費率的明確、理賠金的計發等應當進行明確而且具體之規定。保費補貼應當由中央以及各地財政依據實際農業風險情況以及農業發展水平，從財政資金當中分出合理比例之份額，從而為分散農業保險所具有的經營風險。

(三)形成我國農業災害的應急法制體系

一是要明文規定農業災害應急組織機構的設置工作。應當在國務院設置國家農業減災管理機構，并且在各地設置相對應的農業減災機構，落實統一領導和分級管理之原則。這一機構是政府部門在出現農業災害緊急狀態之后實施快速指揮、應急的機構，在平時則要發揮農業災害預警、監測以及災情業務指導等各項作用。在出現了農業災害之后，馬上就要變成負責對農業災害進行指揮和協調的管理部門，并且還應當在災害預防以及災后重建工作全面發揮協調各方與調配各項資源之重要作用。應當明確其和防治農業災害有關部門間的聯系，讓政府部門能夠在發生自然災害之后產生最大的作用，并且盡可能地降低人員的傷亡數量、財產損失數量，防止對生態環境產生破壞性作用。

二是要形成農業災害預警體系。對農業災害進行日常監測，這是防災減災的重要先導性舉措。要運用得到的災害監測數據以及信息加以示警與預報，這是實施減災工作的重要前期準備工作，而且還是具體減災行動的重要依據。在農業災害防治立法中應當明文規定相關部門應當對各區域受災環境等情況作出具體評估，并且對有可能出現的災情進行預測，從而為形成更加高效與暢通的災情評價體系奠定良好的基礎。

三是要確定政府與公民在農業災害中的各項權利與義務。要在法律條文中明確規定政府部門和公民在發生突發農業災害之后所負有的權利以及義務，尤其是要確定由于政府部門依法實施強制性措施而導致各位公民人身自由受限、公民私有財產遭受損失等情況下怎樣才能得到應有的救濟以及如何去實施救濟。當然，在農業災害立法中還完善對政府部門運用緊急權所應當采取的監督辦法，主要包含了司法審查、新聞監督以及社會公眾監督等內容。

(四)強化針對農民群眾的農業災害防治教育

筆者覺得，農業災害的防治工作是一項重要的系統性工程，應當在健全完善有關法律制度的前提下積極強化對農業災害防治的法律主體——農民群眾的災害防治教育。要運用法律手段來指導、評價與預測、引導廣大農民的具體防災行為，并且約束其具體的農業生產經營活動，引導其向著人和自然彼此協調之方向加以發展。在此基礎上，應當充分運用技術手段、經濟手段、法律手段以及教育手段等多種方式的有機結合，更好地調動起社會各方之力量，共同應對我國的農業災害防治工作，切實實現綜合防治農業災害之目的，最終實現農業災害防治成效的最大化。