煙草行政執法也需自力救濟
——從一例煙草行政訴訟敗訴案例說開去

丁 溢

重慶市煙草專賣局，重慶 400023

一、張××訴××區煙草專賣局案

近日人民法院網登載的裁判文書上有一煙草行政訴訟案例引起了筆者的注意：原告張××不服被告××區煙草專賣局煙草專賣行政處罰一案，訴至法院。原告張××系鞋店業主，經營范圍：鞋類零售，經濟性質為個體工商戶，現該個體工商戶登記已注銷。被告執法人員會同××區公安局，于2016年9月5日16時5分左右對原告經營的鞋店進行檢查，在店內查獲紅雙喜(聽裝)4條、玉溪(扁寬1973出口版)1條、中國龍(硬)0.7條、玉溪(硬)(授權海外企業生產)3條、520(SUPREME)3條、520(玫瑰)1條、ESSE(MENTHOL)2條、BLACKDEVIL2條合計16.7條，因該批卷煙涉嫌為走私煙，被告對查獲的該批煙草制品進行先行登記保存，并向原告發送《先行登記保存通知書》、《調查處理通知書》等法律文書。2016年12月30日，被告作出了《行政處罰決定書》，該處罰決定書載明“當事人因銷售走私煙草專賣品的行為，違反了《重慶市煙草專賣管理條例》第十八條第一款規定，構成銷售走私煙草專賣品的違法行為，根據《重慶市煙草專賣管理條例》第三十五條第一款的規定，對當事人作出如下行政處罰：一，罰款人民幣4652.4元。二，將先行登記保存的走私煙草專賣品全部予以沒收。”2017年1月13日，原告在被告制作的對上述涉案卷煙沒收財物清單上“被處罰人”處簽名，且原告已繳納了罰款4652.4元。原告不服該處罰決定，于2017年1月20日向法院提起行政訴訟。

法院認為，被告認定原告存在銷售走私煙草專賣品的行為，故依據《重慶市煙草專賣管理條例》第三十五條“銷售走私煙草專賣品、出口倒流國產煙、未繳付關稅而流出免稅店和保稅區的煙草專賣品的，由煙草專賣、海關或工商等行政部門沒收走私煙草專賣品和銷售收入，并處違法經營走私煙草專賣品貨值一倍以上三倍以下的罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。”的規定對原告處以罰款4652.4元，并將先行登記保存的涉案煙草沒收。從上述規定看，被告適用該規定對原告進行處罰的前提系原告有銷售走私煙草專賣品的行為。而本案中，被告提交的證據不能證明原告存在銷售涉案卷煙的行為。同時，從被告提供的涉案卷煙的電子照片中可以看出，其中一條香港制造的“紅雙喜”卷煙的包裝體符合《國家煙草專賣局關于規范境內銷售卷煙包裝標識的規定》第九條“中國境內(不包括港、澳、臺地區)銷售的國外品牌卷煙，包裝體上須使用規范中文的包裝標識，還須有‘由中國煙草總公司專賣’字樣；箱包裝體上須有規范中文標注的卷煙牌號；進口卷煙的條、合包裝體上還須以規范中文標注生產國(或地區)；有外文品質說明的，須有對應的規范中文譯文。”的規定，本案中被告提交的證據不能證明該條卷煙系走私卷煙。故被告作出的行政處罰決定主要證據不足，事實不清。

法院認為，被告于2016年10月8日對原告作出處罰前告知，告知了原告在3日內向被告提出陳述和申辯的權利，而被告提交的證據看其相關負責人于同日就已對原告涉嫌銷售走私煙草專賣品的案件進行了審查，在案件處理審批表中作出“同意對原告處以罰款人民幣4652.4元，將先行登記保存的走私煙草專賣品全部予以沒收”的結論性意見。《中華人民共和國行政處罰法》第三十二條明確規定行政相對人依法享有陳述、申辯權，被告的該行為實質性剝奪了原告依法享有陳述、申辯的權利；同時該條還明確規定行政機關在行政程序中必須充分聽取當事人意見，本案中被告沒有證據證明其在執法程序中采取過比如詢問、接受調查、談話、聽證等方式充分聽取原告意見。故被告作出的處罰程序違法。

綜上，依據《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第(一)、(三)項之規定，法院作出了撤銷被告《行政處罰決定書》并由被告承擔案件受理費的判決。判決作出后，原被告雙方均未上訴，該判決已生效。

二、果真是一起錯誤的行政處罰嗎

從法院判決書來看，被告作出的行政處罰事實不清(不能證明原告存在銷售涉案卷煙的行為、合法卷煙被錯誤認定為走私卷煙)、程序違法(未保障被處罰人的陳述、申辯權利)，是一起徹頭徹尾的錯案，應該被法院判決撤銷，承擔敗訴的法律責任。筆者認為，盡管該判決文書已經生效，但其中的一些內容卻尚有商榷的余地。

首先，法院認為被告提交的證據不能證明原告存在銷售卷煙的行為就未必正確。從判決書披露的案件事實來看，被告認定原告存在銷售卷煙的行為主要是基于以下認定：2016年9月5日稍早被告收到舉報，舉報原告銷售走私香煙；2016年9月5日16時5分左右被告對原告經營的鞋店進行檢查并查獲一批涉案走私香煙；從現場錄音錄像資料及現場勘驗筆錄來看，原告對其在該場所的煙草專賣品的經營合法性未作出合法說明。從被告提交的證據來看，其在“原告存在銷售卷煙的行為”這一事實認定上確實存在一定的瑕疵和缺陷，尚未形成完整無缺的證據鎖鏈，比如說未能進一步提供詢問筆錄等證明卷煙的購入來源及銷售去向，未能提供賬冊賬本等說明銷售收入及違法所得等來作為補強。但是從另一方面來說，行政執法畢竟不同于刑事司法，其事實認定與證明標準都要低于刑事司法。基于行政執法的效率性、經驗性而言，其處罰行為只要優勢證據能達到“事實清楚證據確鑿”即可，而不要求其像刑事司法一樣必須形成完整的證據鎖鏈以達到“排除合理懷疑”的程度。具體到本案而言，煙草專賣行政執法機關基于舉報而進行市場檢查，市場檢查結果又證實了舉報內容，違法嫌疑人無法做出合法說明，是否就一定不能證明其存在違法銷售卷煙的行為？

其次，法院認為“被告相關負責人于《行政處罰事先告知書》送達當日即做出罰款和沒收的結論性意見，該行為實質性剝奪了原告依法享有陳述、申辯的權利。且被告沒有證據證明其在執法程序中采取過比如詢問、接受調查、談話、聽證等方式充分聽取原告意見。故被告作出的處罰程序違法。”的論斷則是完全站不住腳的。第一，被告相關負責人于《行政處罰事先告知書》送達當日即做出罰款和沒收的結論性意見，該行為并沒有實質性剝奪原告依法享有陳述、申辯的權利。被告負責人的審批意見只是基于行政執法辦案的既有程序作出，既未向當事人送達，也未作為結案依據，隨時可以改變，也不產生法律效力。第二，被告于2016年10月8日針對原告制作了《行政處罰事先告知書》，該告知書載明了擬對原告作出行政處罰的依據、理由，并載明了原告享有陳述、申辯權，并將該告知書留置于門市，后又以公告送達的方式向原告送達。2016年12月30日，被告作出了《行政處罰決定書》，從10月8日到12月30日，正是給原告留足了充足的陳述、申辯的時間，只不過原告沒有行使該項權利罷了。

三、煙草行政執法機關也需自力救濟

綜上所述，就該起行政訴訟而言，作為被告的煙草行政執法機關固然在行政處罰行為上存在一定的瑕疵和缺陷，但法院的敗訴判決也未必就一定全然正確。根據《行政訴訟法》第八十九條“人民法院審理上訴案件，按照下列情形，分別處理：(一)原判決、裁定認定事實清楚，適用法律、法規正確的，判決或者裁定駁回上訴，維持原判決、裁定；(二)原判決、裁定認定事實錯誤或者適用法律、法規錯誤的，依法改判、撤銷或者變更；(三)原判決認定基本事實不清、證據不足的，發回原審人民法院重審，或者查清事實后改判”的法律規定，如果該起案件提起上訴，則最壞的結果無非是維持原判，最好的結果則有可能是發回重審或依法改判、撤銷或變更。煙草行政執法機關在接到該判決后，一方面應引以為戒，積極改正，避免在以后的行政執法中出現類似問題，另一方面也應理性決策、依法上訴，維護自己的權利，維護煙草專賣制度權威。

[ 參 考 文 獻 ]

[1]謝寶俊.對煙草行政執法的思考[J].合作經濟與科技，2014(18)：187-188.

[2]殷德華.基層煙草行政執法問題與對策研究[D].山東師范大學，2016.