行政違法行為檢察監督的現實困境與制度完善

王 寧 王曉儒

河北大學政法學院，河北 保定 071000

十八屆四中全會提出要完善檢察機關行使監督權的法律制度，最高人民檢察院也在之后發布了落實十八屆四中全會思想的意見。檢察機關在推進依法行政、建設法治國家的進程中應當積極發揮檢察監督職能，充分利用檢察建議的靈活高效性，監督糾正行政機關的違法行政行為，盡快實現檢察建議法制化，完善違法行政行為檢察建議制度，從而實現我國治理能力和治理水平的大幅提升。在全面推進依法治國、深化司法體制改革的大背景下，對行政違法行為檢察監督的范圍、方式和程序等方面進行完善，進而構建我國的行政違法行為檢察監督機制，這不僅有利于推動其理論的發展，更是解決了監督依據的問題，也有利于促使檢察權回歸到憲法賦予的法律監督權定位。因此我們在正確理解、準確把握的基礎上，積極探索，正視現實中的困境，力推制度的完善，發揮檢察機關的監督作用。

一、行政違法行為檢察監督的正當性

(一)憲法依據

我國《憲法》明確規定人民檢察院是法律監督機關，國家通過根本法的方式將檢察監督權賦予檢察院，確立了人民檢察院在履行法律監督職責中的特殊地位，[1]這也意味著檢察機關行使監督權不僅針對司法機關的行為，也應囊括行政機關的行政行為?！稇椃ā焚x予檢察機關以國家的法律監督機關的地位，檢察機關對行政權、審判權、及至立法權依法實施法律監督。因此，法律可以具體規定檢察機關監督范圍，并根據實際需要進行調整。[2]

(二)法律依據

我國《人民檢察院組織法》第1條對檢察機關的職能進行了定位，指明檢察院是國家的法律監督機關，[3]因此實踐中將行政違法行為納入檢察機關的監督范圍有據可依。我國《刑法》和《刑事訴訟法》也規定，對行政權的監督還包括對于國家機關工作人員瀆職犯罪，人民檢察院依法追究刑事責任，檢察機關對違法行政行為進行查處和提起公訴的過程。因此，檢察機關對行政違法行為進行監督具有法律依據，也是其職責所在。

(三)法理依據

西方國家普遍奉行三權分立原則，立法、行政和司法相互制約，檢察機關的主要職能在于偵查和起訴，檢察權的性質大多定位為行政權?！拔覈鴽]有實行三權分立的政治體制，而是富有中國特色的人民代表大會制度，在我國權力體系中，檢察權、審判權、行政權同是立法權之下的二級權力。”[4]在我國政治體制之下，為了保障實施權力的正當運行，就有必要設置一個專門的監督者，實現權力之間的監督制約。

二、我國行政違法行為檢察監督的現實困境

(一)缺乏法律支撐

當前檢察機關對行政執法行為進行監督的最大阻礙就是缺乏明確的法律規定，[5]導致行政違法行為檢察監督制度先天不足。如《人民檢察院組織法》中沒有對檢察機關對行政違法行為進行監督予以授權，而《人民檢察院檢察建議工作規定(試行)》法律位階較低，我國《人民檢察院組織法》規定檢察院職權中沒有寫明檢察院具有提出檢察建議的職權。有學者提出，以檢察院的實際操作為例，對行政違法行為進行監督時，往往是引用《民事訴訟監督規則》規定及其它一些規范性法律文件內容予以處理。[6]在缺乏法律依據的前提下，監督糾正違法行政行為檢察監督機制的正當性大打折扣并且也很難發揮應有的監督糾正效果。因此，通過修改檢察院組織法明確賦予檢察機關行政違法行為監督權，已成為當務之急。

其次，違法行政行為檢察建議制度沒有一套完整的運行機制。盡管2009年11月最高檢出臺了《人民檢察院檢察建議工作規定(試行)》，但是仔細閱讀該規定的內容后會發現它的規定十分籠統、簡單，缺少對違法行政行為檢察建議的適用范圍、程序、反饋機制等運行機制的規定，規定的缺失將會阻礙檢察建議在監督糾正違法行政行為中發揮應有的效果，因此，完善違法行政行為檢察建議制度的運行機制是十分迫切的。

(二)監督方式單一

檢察機關對行政違法行為做出的處理包括檢察建議、發布糾正違法通知等。主要功能在于指出、提醒行政機關的違法情形，使行政機關能夠及時糾正，并且在今后類似的行政行為中不再出現。事實上，行政行為一旦違法，行政機關很難“低頭認錯”，自己主動糾正錯誤的可能性較低。這兩種監督手段都只是建議性質的，不具有強制執行力。檢察建議在監督糾正違法行政行為中發揮了積極作用的同時，也暴露出了一些弊端亟待完善，以期發揮更加重要的作用。另外，當事人通過復議或者訴訟糾正違法行政行為的周期較長，除行政機關自己改變違法行政行為外，一般會在完成行政復議或者行政訴訟程序后，由行政復議機關或者人民法院相關審理結果要求其糾正，其程序太過冗長和復雜，以至于難以及時保護當事人權益。因此，作為法律監督機關，僅僅依靠檢察建議和糾正違法通知是遠遠不夠的。

(三)柔和性監督導致效力過低

檢察建議只是檢察監督其中的一種手段，但是在實踐中卻成了監督的主要手段。[7]毋庸置疑的是，受地方財政和資源分配的影響，檢察權在與行政權對抗時處于弱勢。實際運行中對行政違法行為的監督方式幾乎都是檢察建議，再強勢一點的也不過是糾正違法通知，檢察權幾乎完全淪為建議權。當前，檢察機關主要針對某一具體行政行為進行監督，對類案具體行政行為的監督較少，實踐中檢察建議的適用存在“兩多兩少”現象，即當前從個案、微觀角度提出改進工作的檢察建議較多；對完善部門規章制度和強化思想、法制教育提出的檢察建議多，而對發現的違法違紀行為向有關紀檢監察或自偵部門提出處理意見的檢察建議少，這在一定程度上導致了檢察建議的柔性過多、剛性不足。司法實踐中受績效考核影響存在分拆案件的問題，個別地方存在將某類具有普遍性、典型性類案人為的分拆為若干案件，這嚴重影響了檢察監督權威。個別地方檢察機關的監督范圍過于寬泛，對某一具體行政行為的監督引用法律依據不充分、分析論證過于簡單，存在淪陷于“一般監督”或“全面監督”范疇的擔憂。同時，個別行政機關存在抵觸情緒，對檢察建議存在不及時回復或者回復無實質性內容的問題，導致監督效果不夠理想、大打折扣。

(四)檢察建議程序存在不足

目前，檢察建議程序規定并不完善，首先，在實踐中人民檢察院在發現行政機關的亂作為或者不作為行為時，并未確立先行審查程序，存在形式審查和實質審查尚未區分的情況。實質審查中審查內容太過寬泛，因此耗時太久，在發現行政違法行為時，為及時保障當事人權益，避免損害加重，進行實質審查其實是并不妥當的。其次，當審查認定行政機關確有違法行政行為時，人民檢察院應當開始制作檢察建議書，檢察建議程序并未規定在制作的過程中需要聽取行政相對人的意見。行政行為直接影響的是行政相對人的權益，其有權利陳述意見。再次，檢察建議程序中并未規定檢察機關在收到行政機關的回復后文檔和材料如何處理，這些書面材料十分重要，因為后續很可能出現的行政公益訴訟、抗訴等，這些書面材料將會成為有力的憑證。最后，檢察建議程序中并未規定信息公開，監督的關鍵在于程序正當，人民檢察院發出的檢察建議書以及行政機關的反饋等書面材料(除涉及國家秘密的之外)等信息應當公開。

從提高檢察建議的質量而言，乃至從檢察監督的整體來說，沒有建立長效工作機制，普遍缺乏針對性和專業性，監督的不能僅是些不疼不癢的小事，實踐中檢察機關往往對行政機關比較“客氣”，進行監督的行政行為也要看當地政府的“眼色”，這樣就更不能保障檢察監督的效力。對于某些專業性較強的行政行為，往往缺乏專業知識和技能，往往難以說服做出行政違法行為的行政機關。檢察監督缺乏指導性，只注重個案監督，而忽略了從個案中發現普遍存在的共性問題，而且缺乏對反饋內容的審查，審查行政執法部門對檢察建議是否落到實處，是否真正解決了行政行為違法性的問題等，缺少反饋機制。

三、行政違法行為檢察監督的完善建議

遵循檢察監督價值定位，結合司法實踐中存在的問題，立足當前新形勢下的發展需要，為進一步完善行政違法行為檢察監督制度，把其納入法治化軌道，應從以下幾個方面作出努力。

(一)完善立法以提供法律支撐

現行檢察院組織法所列檢察機關的五項職權中并沒有行政違法行為監督權，導致實踐中檢察機關缺乏直接對行政違法行為進行監督的依據。為彌補立法不足，部分地方檢察機關和行政執法部門聯合制定規范性文件賦予檢察機關行政違法行為監督權，但低位階的立法違反了公權法定原則，根據立法法的規定，人民檢察院的職權只能通過制定法律授予。因此，通過修改檢察院組織法賦予檢察機關行政違法行為監督權，已成為當前解決監督不力問題的當務之急。[8]同時統一和細化行政違法行為檢察監督的規定，對行政違法行為檢察監督的性質、范圍、方式、程序、效力等作出明確規定，[9]并賦予檢察機關對行政違法行為更加完備的檢察權能，以扭轉當前行政違法行為檢察監督無法可依、無章可循的尷尬局面。

(二)拓展監督范圍

當前司法實踐中，檢察機關在行使行政違法行為檢察監督權時，主要針對行政違法行為進行監督，但是對于一些抽象的行政行為進行監督沒有涉及。由于制定行政規范性文件的主體、程序等方面的差異，導致一些行政規范性文件帶有濃厚的部門利益及管理色彩，存在不規范甚至不合法之處。其中存在的輕微瑕疵或重大而明顯的瑕疵，導致一些人鉆空子謀取不當利益或遭受沒必要的損失。從某種程度上講，這些“紅頭文件”帶有明顯的擴權性，其給社會造成的破壞性和危害性比具體違法行政行為對公益的危害性更大。因此，為保證法治統一、正確實施，加強對抽象行政行為的監督極為必要。

(三)豐富監督方式

作為法律監督機關，僅僅依靠檢察建議和糾正違法通知是遠遠不夠的，還應當要有“特殊手段”，以彌補現有手段的不足，讓行政機關不想違法、不敢違法、不能違法。筆者認為，應當探索建立檢察令狀制度，“檢察令狀制度主要借鑒英國的司法令狀制度，對行政行為起到禁止、阻止和執行的法律效果，強制行政機關履行或停止有關行為”。[10]相對于檢察建議和糾正違法通知而言，檢察令狀具有執行力，應當先予執行。由于檢察令狀的強制性，能夠直接制約行政行為，因而應嚴格限制其范圍和適用情形，這一制度需要結合我國現實情況，深入地探討和精密的程序設計。

(四)賦予檢察機關調查權

調查權是檢察機關開展法律監督工作的前提和保障，否則就難以真正落實。在檢察監督的過程中，需要賦予檢察機關調查權，否則便可能面臨缺乏強制力的困境。目前，明確規定檢察機關可以行使調查權的規范性文件還比較分散，只有行政訴訟監督等規定了調查權，而在行政違法行為檢察監督則無明確的法律依據，檢察機關能否進行調查核實取決于行政機關是否愿意配合工作。因此，筆者認為，應明確檢察機關在行政違法行為檢察監督中的調查權，并從啟動方式、決定程序、保障機制提升其可操作性。

(五)完善檢察建議程序

隨著法治和實踐需要，要擴充到督促起訴和行政公益訴訟，至于適用的條件在此不再贅述。在此著重從規范檢察建議的角度來論證完善監督方式。在探索新型監督方式的同時，應對檢察建議的程序加以規制。人民檢察院在發現行政機關的亂作為或者不作為行為時，應當由檢察官先自行審查，鑒于檢察建議的非強制性特征，筆者認為檢察官審查行政機關的亂作為或不作為是一種形式審查，只要行政機關的行政行為形式上不符合行政法的有關規定，即可向行政機關發出檢察建議。當審查認定行政機關確有違法行政行為時，人民檢察院應當開始制作檢察建議書，在制作的過程中還需要聽取行政相對人的意見。因為行政行為直接影響的是行政相對人的權益，因此，檢察官在制作檢察建議書時應當聽取行政相對人的意見并且將行政相對人的意見一并寫入檢察建議書。檢察機關在收到行政機關的回復以后應當存檔留存，為后續可能出現的行政公益訴訟、抗訴提供書面材料。人民檢察院發出的檢察建議書以及行政機關的反饋等書面材料除涉及國家秘密的之外應當向全社會公開。

從提高檢察建議的質量而言，要注重針對性，需要研究分析行政執法部門的工作流程及有關專業規定，注意發現行政執法的深層次問題，提出具體可行的建議，防止泛泛而談；要注重指導性，對普遍存在的共性問題加強調查研究，提升檢察建議的指導性，力爭使每件檢察建議都收到實效；注重把對事和對人的處理結合起來，不斷增強檢察建議的剛性；注重對反饋內容的審查，審查行政執法部門對檢察建議是否落到實處，是否單純采取“檢查”、“抽查”來應對檢察建議而沒有建立長效工作機制等。

四、結論

依照現代司法理念，司法正義的實現，需要構建起審判權與檢察權的“雙中心”體制，強化檢察權的法律監督屬性和檢察機關在司法活動中的監督地位。迄今為止，我國司法改革的目標仍未完全實現，檢察制度的改革，是司法改革的重要組成部分，近年來一直向縱深推進，檢察制度中的刑事檢察監督已發展得相對穩定，民事行政檢察監督由于起步較晚，仍存較大的發展空間。因為涉及到檢察權配置，以及檢察權與行政權關系的構建問題，檢察機關監督糾正行政違法行為制度的實行目前尚處于探索階段，尚沒有全面推行。從檢察改革的趨勢看，隨著人們權利意識的增強，民事行政檢察監督案件的總量將呈上升趨勢，檢察監督的范圍和渠道會更加寬泛，民行檢察監督會有更大的發展空間和用武之地。檢察機關督促糾正行政違法行為，是檢察業務中頗具特色的一部分，是檢察監督制度中的改革創新，制度的構建與推行必將有助于構建檢察權與行政權的良性關系，推動司法改革的深入開展。