環境公益訴訟案例研究

王化芬

山東京魯律師事務所，山東 濟南 250014

環境公益訴訟制度作為治理環境污染的一劑“良藥”，最早顯現于美國《清潔空氣法》，該制度的構建，在環境污染治理和保護方面，取得了良好的成效，后來被印度、日本等國家學習借鑒，事實證明，環境公益訴訟制度是治理環境污染，保護生態環境不可或缺的。

改革開放以來，隨著經濟發展，我國取得了驕人的成績，我們在享受物質利益帶來的快樂的同時，一份對生存環境狀況的擔憂也涌上心頭。生態環境每況愈下，大氣污染嚴重，霧霾籠罩著城市，PM2.5、PM10等可吸入顆粒物的指標時常“爆表”；濕地被破壞，樹木被亂砍濫伐，土地荒漠化現象嚴重；水體被嚴重污染，重金屬污染成為土壤中長期存在的“毒瘤”，“美麗中國”已經難以承受環境破壞之痛，眼看就要重蹈資本主義國家“先污染后治理”的老路。

站在歷史的新高度上，“我們既要綠水青山，也要金山銀山”。①綠水青山是基石，他可以鋪出經濟發展的新道路；綠水青山是明燈，它可以指明經濟發展的新方向。我們要全面把關，積極探索新制度新舉措新工具，積極應對日益惡化的生態環境，特別是在制度層面，加強頂層設計，織密織牢環境保護的法網，實施環境公益訴訟制度，全方位，多領域，多層次努力，共同致力于我們的環境保護，讓環境公益訴訟制度邁上新臺階，讓水長流，讓山永青。

一、環境公益訴訟的概念和特點

(一)環境公益訴訟的概念

公益訴訟制度最早顯現于古羅馬的法律記載之中，在當時的訴訟模式下，就已經出現了公益訴訟和私益訴訟的劃分。②所謂的公益訴訟是指以保護社會公共利益為目的而建立起來的，當這種公共利益遭受侵害之時，與案件不存在直接利害關系的主體以原告的身份提起的訴訟；所謂的私益訴訟是指在當事人的自身利益遭遇不法侵害的情況下，由該特定當事人提起的訴訟。環境公益訴訟作為一種公益訴訟，它是把環境共同利益遭到損害作為一個原因而提起的訴訟。從功能上來看，環境公益訴訟應當具備事前的預防和事后救濟兩項基本的功能。

因此，如果給環境公益訴訟下一個定義，其是指特定的國家機關、組織和個人，為保護生態公益，依據法律法規的授權，對破壞生態環境的行為或可能造成生態環境破壞的行為，向人民法院提起訴訟的制度。

(二)環境公益訴訟的特點

環境公益訴訟其自身具有鮮明的的特點。首先，就享有提起環境公益訴訟權利而言，它既包括案件有直接利益關系的主體，也包括沒有直接關系的主體。無論是否與案件有直接的利害關系，只要一種行為侵害到了環境公共利益，其就可以作為原告來提起訴訟。其次，就環境公益訴訟的對象而言，無論國家機關還是企業、社會團體、個人等只要侵害到環境公共利益，就可以作為被告被起訴；再次，在利益的保護方面，傳統的公益訴訟保護的是被侵害者的個人利益，而環境公益訴訟所要保護的是大家的共同利益，是大家對于安全的環境，清潔的空氣和土壤、水源等的享受的權利。最后，環境公益訴訟還有一個很大的特點就是它不但具有事后的救濟的功能，而且同樣的還具有事前的預防的功能，它的這一功能恰好是環境侵害的不可逆轉性的體現。③

二、環境公益訴訟的相關案例分析

(一)案情簡介④

1.自然之友、綠家園訴謝知錦等毀壞林地案

2008年7月29日，謝知錦、鄭時姜、倪明香、李明槊四人在沒有獲得相關部門批準的情況下，自作主張的對山地的植被進行破壞，從山頂開始大面積的毀壞林木，非法開采礦石，并將大量的廢棄物、石等直接向下丟棄，進一步加重了對植被的破獲。嚴重毀損了288.33畝林地植被。2015年1月1日，自然之友環境研究所(北京)、環境友好中心(福建)向人民法院提起環境公益訴訟，請求法院判處他們四人原地恢復已破壞的植被，并陪償相應損失1340000元。

一審法院認為，這四個人以開采礦石為目的破壞林地，對當地的植被造成了十分嚴重的毀壞，并且還使得林地在相應期限內的環境生態功能的損失，因此，其四人應當共同承擔該項損失，恢復原有植被、賠償相應損失。自判決生效起五個月內恢復遭到毀壞的林地28.33畝，如果無法做到將賠償損失費1100000多元；生態壞境功能損失相關費用共計1270000元，其它費用165000元。二審法院就原被告雙方爭議的原告主體資格問題、被告方的侵權責任問題、第三人責任問題等核心矛盾問題進行調查、辯論，最終二審維持原判。

2.贛榆區環境保護協會訴顧紹成環境污染案

2012年1月至2013年2月期間，常隆公司、錦匯公司、施美康公司、申龍公司、富安公司、臻慶公司違背國家環境保護法律和危險廢物管理規定，生產過程中所產生的廢棄危險物鹽酸、硫酸，以支付每噸20-100元不等的價格，交不具備相關資質的機構偷排進如泰運河、古馬干河，并造成了嚴重的水體污染后果。泰州市環保聯合會對六家公司提起民事環境公益訴訟。

一審法院針對被告答辯中提出的對原告是否具有主體資格的問題、被告生產的副產物是否為危險廢物的問題、鑒定書的真實性問題、相關賠償費用的問題等，經審查經審查作出如下判決：⑴常隆公司等六個公司賠償各種環境破壞的損失費用共計160666745.11元，用于泰興地區的環境修復。⑵被告公司需在判決生效后十日內交付相關鑒定評估費10萬元，案件受理費50元。

3.李才能訴海南海石實業有限公司粉塵污染責任糾紛案

海南海石實業有限公司，在未得到相關法律許可的情況下，租賃集體土地建設環保磚廠，其廠房緊挨李才能羊圈和屋舍。由于磚廠在生產過程中會產生一些粉塵、煙塵等物質，其鄰居李才能認為該磚廠排放的這些廢棄物沒有達標，并嚴重損害了自家作物的生長。同時磚廠的噪聲等污染對其山羊的成長也造成了很大的影響，于是向人民法院起訴，請求人民法院判令磚廠停止對自己的侵害，并賠償自家因侵害而受的各項損失共計53000元。

瓊山區法院受理本案件后，基于李才能的身份特點，對他進行相關的法律援助的引導，并免除預交的案件受理費等。辦案的法官第一時間去現場勘查、取證，并向相關部門調取相關證據。因為案件需要耗費較長的時間，并且相關的鑒定費也比較高等，但案件的事實明確、證據充分等特點，一審法院引導原告、被告雙方達成和解，由海南海石實業有限公司一次性賠償原告53000元。案件的后續工作做的也比較到位，案件結束后相關環保部門加大了對海石實業有限公司的監管力度，并監督其完成了各項整改。

(二)司法實踐中存在的問題

環境公益訴訟的地區性明顯，根據最近幾年最高法和最高檢公布的案例，主要是集中在江蘇省、北京市、云南省、山東省、陜西省、海南省，事業剛剛起步，還有待于進一步的推廣，有很多地方亟需完善，以促進我國的環境公益訴訟能夠被用到實處，切實的起到制度構架的良好效果。

1.具有環境公益訴訟原告資格的主體數目受限制。盡管我國在《新環境保護法》中對環境公益訴訟的原告主體資格作出了相對寬松的規定，但是能夠參與到訴訟中的只有屈指可數的幾家。絕大部分具有環境公益訴訟資格的環保組織仍處于休眠狀態，其在環境公益訴訟中的真正意義有待進一步挖掘。

2.有資格提起環境公益訴訟的環保組織業務能力有限。作為環境公益訴訟原告的社會組織，其專業化能力參差不齊，且絕大部分都處于低水平狀態，沒有足夠的經濟實力和先進的技術完成復雜的調查、取證、訴訟等事務，難以承擔現階段繁重的環保任務。

3.舉證鑒定難。在環境公益訴訟過程中，環境被破壞的認定及程度的認定，污染行為與結果之間存在因果關系的舉證往往關系到訴訟的成敗。但在大多數情況下，環境污染的成因鑒定需要用到各種專業儀器設備，因此我們在立法時采取了舉證責任倒置，由被告負舉證責任，以證明其行為與損害結果沒有因果關系。但作為賠償依據的證明，原告對污染程度，修復費用等仍需要評估鑒定。到目前為止，全國還沒有經環保部、司法部指定的進行專業的環境損害評估的司法鑒定機構，使得原告委托鑒定機構作出的鑒定缺乏權威性。環保組織也就難以走出舉證難鑒定難的怪圈。

4.賠償額低。法院在作出判決時，處罰力度不夠，難以彌補被告破壞環境造成的嚴重損害。(2014)連環公民初字第00001號，被告顧紹成先后排放含酸廢水90余噸，造成河流污染，破壞環境，損害了公共利益，但的法律判決的賠償數額并不高，正是由于被告人沒有因為環境污染付出足夠的代價，導致被告人不能因被處罰而產生應有的反思。對被告人而言很難起到教育和引導效果。再就是經法院判決之后的賠償款交給誰，如何使用，怎么監管等也是現在司法實踐中存在的重點問題。

5.費用負擔不明。有關鑒定費用的承擔問題，現在在司法實踐中，是否可設立專門的基金先行墊付，判決后由訴訟失敗的一方承擔？對原告是否可以減免訴訟費？在繳費時間上，可以先受理，后收費，并在做出判決時從總賠償額中按一定比例給予原告適當補貼和獎勵，非常值得討論。

6.專家輔助人制度等相關制度的不健全。在環境公益訴訟過程中，大多數是由公益訴訟組織聘請律師和專家輔助人，其中有些組織難以承受巨額的代理費，導致訴訟被耽擱，不利于最大限度的施展環境公益訴訟的預防性功能。

7.在部分危害能源資源和生態環境的案例中，保護傘問題比較嚴重。如：貴州張錦林受賄案；江西陳秦玩忽職守致育林基金流失案。

三、對于完善我國環境公益訴訟制度的幾點建議

自2015年1月1日之后，雖然人民法院已對環境公益訴訟組織提起公益訴訟敞開大門，由于我國環境公益訴訟剛剛起步，底子薄，發展緩慢，活動經費不足、專業性欠缺等狀況嚴重制約著環境公益訴訟事業的順利推進。

(一)探索訴訟費用承擔問題

現階段我國環境公益訴訟要想突破現有瓶頸，取得較大進展，必須要解決好環境公益訴訟過程中的各種費用承擔問題。(2015)閩民終字第2060號關于鑒定費用、律師費以及為訴訟支出的其他合理費用問題。根據《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二十二條規定，原告主張的評估費用、律師費、為訴訟支出的其他合理費用，予以支持。政府部門、司法機關要根據我國現狀，在充分調研的基礎之上，探索環境公益訴訟訴訟費用負擔、鑒定費用負擔的新機制，國家財政可以撥款設立環境公益訴訟基金，用于訴訟費用等的先期墊付，或者是司法機關探索建立緩交訴訟費用的制度安排，使環境保護組織提起環境公益訴訟的門檻進一步降低。

(二)建立“三審合一”制度

針對環境公益訴訟取證難、舉證難等問題，通過對案例的分析和借鑒其他國家的實踐經驗，我們可以將環境公益訴訟“三審合一”，即要求行政處罰、刑事審判及民事裁判銜接。

(三)宣傳為主，懲處為輔

應加強環境公益訴訟的宣傳力度，提高公眾對環境公益訴訟的認識，努力讓更多的人加入到環境保護的隊伍中。

加大對環境瀆職犯罪的懲處，建立環境瀆職犯罪常態化監督機制。

(四)引入虛擬治理法

將虛擬治理法引入到環境損害認定和環境修復評估中，將使違法者的違法成本大幅度提高。各種各樣的“天價”、“巨額”環境公益訴訟損害賠償款將被寫入判決。(2014)蘇環公民終字第00001號判決書的賠償額就高達1.6億元；隨著信息時代的到來，新聞媒體的輿論放大作用，必將引起環境公益訴訟案件數量不斷攀升。

(五)探索適合環境公益訴訟的裁判規則

通過對案例的分析，在案例的判決中法院開創性的寫入了“提供環境公益勞動”“提供擔保條件下的延遲履行”“將環境污染技術改造費用向法院申請對部分賠償款項進行抵扣”的判決事項。

(六)探索建立“第三方修復生態”機制

訴訟不是目的，懲罰也不是我們的初衷，環境污染之后的修復才是我們工作的重中之重。因此，我們有必要探索建立“第三方修復生態”機制，將污染環境的治理工作交由專門的環保公司來運作，解決好環境公益訴訟“最后一公里”的問題。

(七)探索建立專家輔助人和社會支持起訴制度

針對現階段我國的環境公益組織專業化水平低等實際情況，我們非常有必要建立專家輔助人和支持起訴制度。這樣可以彌補我們環保組織不能解決的問題，更有利于環境公益訴訟的推進。同時，社會支持起訴很少，各級的律協可以組織建立環境公益訴訟法律援助委員會，有利于個環保組織拿起法律武器保護生態環境。

(八)原告主體資格有待進一步擴展

何者能夠作為環境公益訴訟的適格原告，在理論上為一個爭論的熱點問題。確定適格主體是中國建全環境公益訴訟的首要任務。環境利益主體的交叉決定了訴訟主體應當的多元化。然而我國《民事訴訟法》規定，個人不享有環境公益訴訟主體資格。

對于國家機關作為公益訴訟的主體，理論界是普遍認可。在我國，人民檢察院的一個重要的職能即維護國家利益，環境問題不僅事關人民生活質量，更事關國家的安全戰略。因此，人民檢察院能夠以提起環境公益訴訟主體的身份對環境保護更好的發揮作用。

依據《環保法》58條，只有按照法定程序在較大的市以上政府民政部門登記，并且專門進行環境保護公益活動持續5年以上又沒有違背法律規定的記錄的組織可以向法院起訴，但不得通過訴訟牟取經濟利益。即符合條件的環保組織也享有此項權利。

依據《環保法》第6條，一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告。那我們能不能就認為個體也可以享有環境公益訴訟的主體資格呢？

公民作為環境污染的受害者，應當被賦予提起環境公益訴訟的權利，以維護自己的生存權益，同時也有利于提高人民群眾的環保意識。因此，我認為應當建立以公民和社會組織為主體，人民檢察院為輔助的環境公益訴訟的模式，應該能夠更好的實現環境的保護和可持續發展。

(九)污染行為保全制度的進一步落實

《民訴法》第100條規定：“人民法院對于可能因當事人一方的行為或者其他原因，使判決難以執行或者造成當事人其他損害的案件，根據對方當事人的申請，可以裁定對其財產進行保全、責令其作出一定行為或者禁止其作出一定行為；當事人沒有提出申請的，人民法院在必要時也可以裁定采取保全措施。”

通過對近年來環境污染案例的研究，不難發現我國在司法實踐中的行為保全制度往往被束之高閣，沒有像財產保全制度一樣得到較普遍適用，難以充分發揮行為保全制度之立法目的。作為公益訴訟的原告要積極運用這一法律武器，向法院提出行為保全申請；在原告不申請行為保全的時候，人民法院也要切實承擔起自己的職責，不能因為依職權適用行為保全制度錯誤，造成損失可能擔責就不適用，故在司法實踐中要加強這一制度的應用，對被告的行為做一定的限制，必定能夠防止污染的擴大和加劇，使生態環境保護變得更好。

四、結論

隨著環境公益訴訟制度的建立運行，我們的環境狀況正在逐步改善。縱觀我國司法實踐中的案例，還有很多問題矛盾突出，亟需改善，包括主體資格范圍的寬展、資金缺乏、訴訟成本高、罰款額度低等等。這就要求我們還需對環境公益訴訟道路中存在的問題進一步探索研究，不斷加以改進和完善。為更好的解決司法實踐中存在的相關問題，應該首先建立相應的激勵機制。設置針對性的專門的基金用于推動環境公益訴訟的完善和進行，同時減輕原告的訴訟風險。在現存的法律法規之上，最高人民法院可以出臺典型的指導案例來梳理目前司法實踐中普遍存在的問題，為司法實踐提供方向性的指導。相信大家的共同努力，定能使我們的天空更加明媚、河流更加清澈、山川更加俊美，我們所追求的綠水青山定能長存！

[ 注 釋 ]

①習近平.習近平總書記系列重要講話讀本[M].北京：學習出版社、人民出版社，2014.6.

②李卓.公益訴訟與社會公正[M].北京：法律出版社，2010.3.

③陳亮.環境公益訴訟研究[M].北京：法律出版社，2015.4.

④中國法律裁判文書網[DB].