“互聯網+”下的地方立法問題探究
——以我省網約車為例

邸 巖 于晴晴

河北大學政法學院，河北 保定 071000

2016年7月國務院辦公廳頒布《關于深化改革推進出租汽車行業健康發展的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)、交通部等七個部門聯合頒布《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)。交通部并于7月27日發出《關于貫徹落實<國務院辦公廳關于深化改革推進出租汽車行業健康發展的指導意見>的通知》(以下為簡稱《通知》)，交通部要求各地交通運輸部門細化政策制定具體實施細則。但是地方制定實施條例中存在與上位法相悖的問題。本文以我省網約車實施條例為藍本，重點對網約車立法問題進行闡述并對相關現象提出建議。

一、我省各地政府關于網絡預約出租汽車立法現狀

2017年7月21日我省首部地方關于網約車實施條例細則—《石家莊市網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》(以下簡稱《石家莊暫行辦法》)正式施行，后保定市、廊坊市為推動網約車規范管理相應出臺網約車實施細則，并且向社會公開征求意見征。我省一系列對網約車立法活動，雖填補了網約車監管的空白，但就各地網約車實施細則并未得到廣泛認可。大多數人對管理規則表示不滿，指責各地人民政府違背《暫行辦法》的立法原意，規定了較高的準入條件和復雜繁瑣的行政許可程序，變相限制網約車發展。

通過比較我省對網約車管理實施細則來看，我省各地對網約車立法規范主要是從以下幾方面進行規定：

(一)網約車車輛準入條件

為規范網約車行業發展和保護消費者人身安全，各地針對網約車車輛準入條件不同程度進行規定。

《石家莊市暫行辦法》第12條規定從事網約車的車輛主要條件有：(1)應有本市牌號且為5座以上，7座以下；(2)車輛計稅價格高于石家莊市同期上牌的巡游出租；(3)燃油車輛的車軸距不得低于2675毫米且排量不得低于1.8L或1.4T；新能源車輛軸距不低于2600毫米；(4)裝有符合國家標準具有行駛記錄、衛星定位和應急報警等功能車載設備，并且上述信息應接入石家莊市出租汽車管理機構監管平臺。

《保定市網絡預約出租汽車經營服務管理實施細則(暫行)(征求意見稿)》(以下簡稱《保定市暫行細則》)第12條規定從事網約車車輛的主要條件：(1)應為五座以上、七座以下有本市車牌號；(2)車輛檔次高于保定市同期上牌的巡游出租汽車；(3)車輛的車軸距大于2675毫米排量不低于1.8L，并且功率大于100千瓦；(4)安裝符合國家標準的具有衛星定位、應急報警、計時計程、打印發票、對內外錄音錄像的車載設備；除此之外，保定市在推動網約車發展中還大力鼓勵電動汽車的運用，對純電動汽車除了做出上述準入條件之外，根據實際對純電動汽的車軸距作出不低于2610毫米、續航能力在200公里以上的特殊規定。

《廊坊市網絡預約出租汽車經營管理服務暫行辦法(征求意見稿)》(以下簡稱《廊坊市暫行辦法》)規定從事網約車車輛準入條件為：(1)5座以上、7座以下本市號牌；(2)車輛價格和檔次高于廊坊市同期上牌的主流巡游出租汽車；(3)裝有符合國家標準的具有衛星定位、應急報警、計程計時、發票打印功能的車載設備；(4)燃油車輛的車軸距大于2675毫米并且排量不低于1.8L或1.4T；新能源車輛軸距不低于2600毫米。

(二)網約車數量控制的規定

2015年出臺的《網絡預約出租汽車經營管理暫行辦法(征求意見稿)》(以下簡稱《意見稿》)第13條第2款對網約車的數量進行了限制規定，但是就此款規定受到了社會和廣大學者專家強①烈反對和批評，因此現行的《暫行辦法》中未明確規定網約車數量限制。但是從《暫行辦法》第13條第2款②可得知實際已經賦予地方政府依據本地實際情況對網約車數量進行數量限制的權力。

關于網約車數量限制的規定，在我省各地方出臺的實施細則中均有體現。例如《石家莊市暫行辦法》第4條第2款、《保定市暫行細則》第4條第2款、《廊坊市暫行辦法》第5條第1款。各地方城市均出自對自身人口數量、經濟的發展狀況、道路承載能力、公共交通運輸能力水平還有空氣質量狀況等方面考慮，對網約車在本地區的投入數量進行了限制。三地政府以主要是通過限制異地牌照車輛從事網約車行業和按批次準入網約車進入市場的手段對本地區的網約車的數量進行控制。

(三)網約車駕駛員資格準入條件的規定

網約車駕駛員是建設規范網約車領域的重要環節之一，《暫行辦法》第14條對網約車駕駛員準入條件規定了三個具體條件，即(1)具備相應準駕車型機動車駕駛證并有3年以上駕駛經歷；(2)沒有交通肇事犯罪、危險駕駛犯罪、吸毒、飲酒后駕駛、最近連續3個記分周期內沒有記滿12分記錄；(3)無暴力犯罪記錄；并且在14條最后附有一款城市人民政府規定的其他條件的規定，這為地方針對網約車駕駛員準入市場設定條件提供了法律依據。

我省各地網約車實施細則對駕駛員的資格也做出了相應的規定。如《石家莊市暫行辦法》第17條規定網約車的駕駛員，應當具有相應準駕車型機動車駕駛證且有3年以上駕駛經驗；沒有交通肇事犯罪、危險駕駛犯罪、吸毒、飲酒后駕駛、最近連續3個記分周期內沒有記滿12分的記錄；沒有暴力犯罪記錄；有石家莊市或者取得石家莊市居住證等條件，并且對網約車駕駛員的年齡也做出男60歲以下，女限55歲以下取得健康證明的限制條件。《保定市暫行細則》第17條、《廊坊市暫行辦法》第18條對網約車駕駛員準入條件的也進行相應規定，但是大致上與《石家莊市暫行辦法》相同。

二、地方網約車立法條例存在的法律問題

(一)網約車車輛準入條件存在的法律問題

對車輛標準設定事前監督是促進網約車行業健康良性發展的必要。《管理辦法》設定了三條較為寬泛的基準要求，同時授予地方政府結合自身特點對網約車車輛準入市場條件進行設定的權力。但是從上文我省各地就網約車車輛準入條件的設定，不難發現地方政府對網約車車輛準入限定了過高條件，與《暫行辦法》立法目的相悖，而且也違背了《行政許可法》第16條第4款的規定。

地方立法中對網約車車輛準入條件過度滲入，主要是對《暫行辦法》第12條第1款與第2款進行割裂掌握，片面隔斷二者的關系。具體來說，即《暫行辦法》是授權地方各級政府從其規定網約車準入的三個條件并且依據本地區實際情況對網約車車輛進行具體規定。例如，《暫行辦法》第12條第1款第2項要求網約車車輛為“7座及以下乘用車”，地方政府在制定網約車實施細則時只能就“乘用車”等含義進行具體解釋，不能規定網約車車輛為“7座及以下車輛價格為10萬以上的乘用車”；又比如在我省承德、張家口等多山地地形的城市，可以就當地具體路況對車輛安全駕駛具備的條件進行規定。

(二)網約車數量控制存在的法律問題

數量控制是政府為實現將行政許可數量控制在一定范圍內的目的，對不符合條件的申請人不予以發放許可的行政行為，究其本質數量限制是一種行政許可。在網約車蓬勃發展的背景下，以及對我省交通道路資源情況、巡游出租車行業的發展、保證城市服務運行順暢等方面的綜合考慮下，石家莊、保定和廊坊對網約的數量均進行了一定限制。

《行政許可法》第12條列舉了五項能設立行政許可的事項，另外根據《中華人民共和國行政許可法釋義》解釋，《行政許可法》第12條第1項、第3項、第4項、第5項規定的行政許可事項是沒有數量限制的，僅第12條第2項規定的有限自然資源的開發利用、公共資源配置和直接關系公共利益的特定行業的市場準入的行政許可事項是可以設定行政許可數量限制。據此有人主張網約車應依照《行政許可法》第12條第2項的規定和《中華人民共和國行政許可法釋義》對行政許可數量設定的解釋，可以對其進入市場的數量進行限制。

但這種觀點忽略了網約車能將社會閑散資源整合利用、公共資源占用率遠低于傳統出租汽車的特點。并且依照《行政許可法》第13條規定的可以不設行政許可的事項：即(1)公民、法人或者其他組織能夠自主決定的；(2)市場能夠有效調節的；(3)行業組織或者中介機構能夠自律管理的；(4)行政機關采用事后監督能夠解決的”和2013年《國務院機構改革和職能轉變方案》中明確提出的最大限度地減少對生產經營活動和產品物品的許可、對各類機構及其活動的認定等非許可審批。由此可知，對網約車行政許可設定數量限制，必須同時符合“有限自然資源開發利用、公共資源配置以及直接關系公共利益的特定行業的市場準入”的條件且不屬于《行政許可法》第13條規定給的四種情況。

因此，地方人民政府雖出于公共管理的目的對網約車的數量設定了限制，但這種限制是違反法律法規的。我省各地關于網約車實施條例中對網約車數量管制的規定違反了上位法《行政許可法》，依照《立法法》第96條的規定應該予以撤銷。

三、地方政府網約車實施條例的完善建議

在“互聯網+”背景，應對新型經濟模式和社會發展制定相應的法律進行規制時，必須要時刻把握住行政法的基本原則。踐行行政行為必須是法律所明文規定的，法無授權即禁止的基本要求。在行政許可的設定上，要遵守上位法《行政許可》的規定，對《暫行辦法》進行具體規定。目前在網約車領域，現行的法律規定單一并且法律位階不高，各地有關網約車的立法混亂，沒有統一完善成熟體系，但“互聯網+”時代下的大數據的特點能為積極為各地方探索和發展網約車立法的提供成熟經驗。

(一)出臺《河北省網絡預約出租汽車服務經營實施條例》，規范地方政府規章權限

針對當前我省缺乏統一的法律規范對網約車進行約束，我省應在《暫行辦法》為原則和指導下，制定《河北省網絡預約出租汽車經營服務管理辦法》，對我省網約車服務進行統一規范的管理。

制定《河北省網絡預約出租汽車經營服務管理辦法》(以下簡稱《河北省網約車管理辦法》)除要依據《暫行辦法》，還要遵循《立法法》、《行政許可法》等上位法的規定。地方政府規章設定增加公民負擔的權力時，必須由法律、行政法規、地方性法規賦予。《暫行辦法》和地方政府規章具有相同的法律效力，如果把《暫行辦法》作為網約車實施細則唯一授權，是不足以規范《河北省網約車管理辦法》的合法性和合憲性的。

省政府和地方政府在制定網約車實施細則也需遵循國家基本法。《行政許可法》第15條明確表明規章設定的許可不得限制本地區以外的企業、商品進入本地區市場，禁止地域保護。因此在制定《河北省網約車管理辦法》過程中應當剔除對駕駛員戶籍、網約車車牌的限制規定，保障公民的基本權利受到相同的保護。

(二)激活備案審查機制

我國《立法法》第98條第4項規定：“地方政府規章要向國務院和本級人大常會備案；設區的市、自治州的人民政府制定的規章除向國務院和省、自治區的人大常委會備案，還應當同時向本級人大常委會、人民政府備案。”備案審查制度的運行不僅要求有權審查機關對備案文件進行形式上的審查，更要進行實質上的審查，既審查規范性文件的合理性，又審查合法性。據統計，2003年到2011年，全國省級政府共收到的報備案文件的數量將近76000件，存在問題并進行相應處理的有3000件左右③，這說明審查備案制度流于備案形式。對此為了法律秩序的統一，保障網約車新型行業的健康發展，在備案工作的中獎懲、追責、審查標準和流程等相關制度中加強建設。對于各地方政府不恰當的已經生效網約車實施細則，可以依法撤銷；對于各地方政府尚未生效的網約車實施細則，應及時提出修改的審查意見。

(三)堅持市場導向，縮小許可范圍，加強平臺監督

網約車從市場發展而來，并且也能在市場中實現調節平衡，政府應當充分尊重網約車的自治性，發揮市場的導向作用。各地方政府在對網約車進行立法之前應當進行充分的市場調查和科學嚴密的理論研究，對政府的行政行為進行科學論證，與市場的調節實現完美契合，充分發揮二者的優勢。

反觀我省三地地方政府對網約車的實施條例完全模仿了傳統對出租車監管模式，這是對互聯網屬性的最大忽視。在對網約車的設定行政許可時應適當縮小范圍，加強網約車平臺監督，實現“政府管平臺，平臺管行業”的行政監管模式。具體而言，政府應先是制定出網約車和駕駛員的最低條件，并且將審核條件的權力交給平臺，不參與具體的審核工作。平臺與政府相比，有大數據的技術做支撐，可以及時收集、處理信息，靈活性和能動性更強。同時，各大平臺在適用政府最低條件的情況下，也可以適用得到主管部門批準的在最低條件基礎上設定的自己審查標準。各平臺利用技術創新和行業導向，推動網約車的健康發展。

四、結語

當前，在“互聯網+”背景下的網約車的各種問題，政府通過加強立法是能夠有效進行解決。在地方立法地方政府應該積極改正錯誤，把握“互聯網+”下的特征和趨勢，做到法治政府、有限政府、服務型政府。我省網約車立法現狀還是停留在以交通部門頒發的《暫行條例》的部門規章為依據制定地方政府規章的層面，在實踐中如果能夠轉化行政思路，正確把握市場和法制二者之間的關系，在法治的框架內尊重市場的自發性進行法制創新，一定能夠創造出切合實際、維護法律尊嚴的良法。

[ 注 釋 ]

①《網絡預約出租汽車經營管理暫行辦法(征求意見稿)》第13條第2款：城市人民政府對網絡預約出租汽車配置數量有規定和要求的，道路運輸管理機構依據其規定和要求，對車輛發放《道路運輸證》.

②《網絡預約出租汽車經營管理暫行辦法》第13條第2款：城市人民政府對網約車發放《網絡預約出租汽車運輸證》另有規定的，從其規定.

③孔騰.行政規范性文件政府備案制度研究[J].中國政法大學，2013(34).