論環(huán)境公益訴訟司法實(shí)踐的完善
——以新環(huán)保法后浙江首例案件的調(diào)研為視角

江 鈺 張 驍 余姍姍

嘉興學(xué)院，浙江 嘉興 314000

一、環(huán)境公益訴訟案件引入

2017年初，浙江省紹興市中院開(kāi)庭審理了紹興市生態(tài)文明促進(jìn)會(huì)訴新昌縣某膠囊有限公司、呂某和新昌縣某軸承有限公司水污染責(zé)任糾紛環(huán)境公益訴訟案件。這是全省首例成功結(jié)審的環(huán)境公益訴訟案件，也是全國(guó)首例由生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)入訴訟程序的環(huán)境公益訴訟案。根據(jù)紹興市中院的審判，新昌縣某膠囊有限公司、呂某以及新昌縣某軸承有限公司三方將賠償因水污染導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用等8萬(wàn)余元。

2005年8月起至2006年底，某化工有限公司陸續(xù)將生產(chǎn)過(guò)程中產(chǎn)生的有機(jī)硅膠裂解產(chǎn)生的廢渣、廢活性炭等工業(yè)固廢堆放、填埋于開(kāi)化縣華埠鎮(zhèn)新安村的小龍塢山坳中。在衢州市范圍內(nèi)無(wú)提起公益訴訟的適格主體情況下，衢州市檢察院依法將該案交由開(kāi)化縣檢察院審查起訴。一審判決被告某化工有限公司賠償生態(tài)環(huán)境受損害期間的服務(wù)功能損失費(fèi)18.17萬(wàn)元，支付修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境費(fèi)用124萬(wàn)余元并承擔(dān)本案的鑒定評(píng)估檢測(cè)費(fèi)用。

上述兩個(gè)案件中，第一個(gè)案件是由雙方針對(duì)生態(tài)環(huán)境修復(fù)這一問(wèn)題，因調(diào)解不成而轉(zhuǎn)為訴訟。第二個(gè)案件則是關(guān)于環(huán)境公益訴訟中原告為檢察院而進(jìn)行的民事訴訟。由此可引申出環(huán)境公益訴訟以下幾個(gè)方面的問(wèn)題：1、環(huán)境公益訴訟目前的原告范圍主要遵循《民事訴訟法》第五十五條的相關(guān)規(guī)定，訴訟原告是符合法律規(guī)定的有關(guān)組織及檢察院。而對(duì)有關(guān)組織的界定在司法實(shí)踐中明顯以社會(huì)組織為主導(dǎo)，這便使得環(huán)境公益訴訟也主要以民事訴訟為主。但在實(shí)際生活中，具有環(huán)境保護(hù)法定職責(zé)的環(huán)保局在具體案件中對(duì)案情事實(shí)的掌握更為詳盡，所以法律是否應(yīng)該在“有關(guān)組織”這方面的界定更加清晰，以明確環(huán)境公益訴訟主體范圍。2、環(huán)境公益訴訟牽涉面較廣，包括被污染的環(huán)境，實(shí)施污染行為的企業(yè)以及該企業(yè)的員工，那么在案件審理以及宣判時(shí)，應(yīng)該綜合考量各種因素，一方面既使得被污染的環(huán)境盡可能的得到修復(fù)，另一方面又讓被告在受到懲罰的同時(shí)積極吸取教訓(xùn)而不至于破產(chǎn)倒閉，即遵守預(yù)防為主，懲治為輔的辦案原則。3、環(huán)境公益訴訟案件普遍存在審理難的問(wèn)題，如北京綠發(fā)會(huì)訴浙江富邦皮革有限公司一案便是一起超期案件。因此，在實(shí)踐運(yùn)用中，法院是否可以先就案件雙方當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)解。在這一背景下，既可遵循雙方當(dāng)事人自愿一致的原則，同時(shí)又可加快案件審理進(jìn)程，使得環(huán)境污染得到妥善治理。

二、我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度及司法實(shí)踐的現(xiàn)狀

(一)環(huán)境公益訴訟制度的產(chǎn)生背景及發(fā)展現(xiàn)狀

1.產(chǎn)生背景

我國(guó)最早在1996公布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問(wèn)題的決定》中有規(guī)定勉勵(lì)公眾參與環(huán)境保護(hù)工作，努力檢舉以及揭發(fā)各種違反有關(guān)環(huán)境保護(hù)的相關(guān)法律法規(guī)的行為。但一直到2002年頒布的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中才有了關(guān)于環(huán)境權(quán)的概念。而在2017年10月18日的中共十九大報(bào)告中提出：“堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策，像對(duì)待生命一樣對(duì)待生態(tài)環(huán)境，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，”可見(jiàn)有關(guān)環(huán)境公益訴訟制度方面的發(fā)展。近幾年來(lái)，理論界也在號(hào)召國(guó)家立法部門(mén)盡快建立起環(huán)境公益訴訟制度，對(duì)此提出不同聲音。學(xué)者們進(jìn)行有關(guān)制度研究的同時(shí)司法界已經(jīng)進(jìn)行了有關(guān)的實(shí)踐。

2.發(fā)展現(xiàn)狀

作為一項(xiàng)新制度，在實(shí)踐中難免存在一些不足。在制度成立初期，尤其是15年新環(huán)保法修訂將訴訟原告主體擴(kuò)大到檢察院以后，大部分人都認(rèn)為環(huán)境公益訴訟案件會(huì)迎來(lái)熱潮。然而大眾的期待與法院關(guān)于公益訴訟案件的受理卻成了反比。首先，從制度本身來(lái)分析。環(huán)境公益訴訟制度算是一種花費(fèi)原告時(shí)間、財(cái)力、精力來(lái)為大多數(shù)人謀求利益的訴訟。因此愿意主動(dòng)成為原告的主體其實(shí)并不多。其次，我國(guó)的憲法和相關(guān)法律條文中關(guān)于環(huán)境公益訴訟制度的規(guī)定較少，沒(méi)有做出直接性的規(guī)定。只是簡(jiǎn)單的存在于個(gè)別法條之中。而且環(huán)境公益訴訟缺乏獨(dú)立地位，受到訴訟時(shí)效的限制。環(huán)境公益訴訟沒(méi)有取得獨(dú)立的地位，只能附屬于民事案件行政案件或刑事案件三方面。并且因?yàn)榄h(huán)境污染問(wèn)題侵犯的對(duì)象并不總是具有特定性，這也就導(dǎo)致了直接受害人難以明確而使得真正受到損害的人無(wú)法獲得保護(hù)。

(二)國(guó)內(nèi)司法實(shí)踐運(yùn)行及效果

1.2015年1月，《新環(huán)保法》開(kāi)始實(shí)施。當(dāng)年還出臺(tái)了相關(guān)的以下司法解釋。但是結(jié)案比例還不到一半，其中有的案件從15年至今未審結(jié)，例如新環(huán)保法實(shí)施后浙江省第一起環(huán)境公益訴訟案例——北京市綠發(fā)會(huì)告浙江富邦皮革有限公司因填埋工廠廢棄物污染周邊環(huán)境，已成為超期審理案件。案件類型以環(huán)境民事公益訴訟為主，少數(shù)為環(huán)境行政訴訟，訴訟主體以社會(huì)組織為主，檢察機(jī)關(guān)為輔，充分說(shuō)明了社會(huì)對(duì)于環(huán)境污染的重視程度。這些案件也突出了一些特點(diǎn)：一是案件數(shù)量大增，區(qū)域分布不勻，大多在江蘇、貴州、廣東、山東等省。二是社會(huì)民眾越來(lái)越關(guān)注生態(tài)環(huán)境污染問(wèn)題。三是具有相當(dāng)能力和資格的社會(huì)組織極少。全國(guó)700多家社會(huì)組織，而提起絕大多數(shù)訴訟的只有4、5家，這主要是環(huán)保法對(duì)于原告主體資格中社會(huì)組織提起訴訟的限制條件所致。從司法實(shí)踐效果來(lái)看，新環(huán)保法實(shí)施后的總體情況還是比較樂(lè)觀的。比如較為徹底地清通了公眾參與的訴訟渠道。在案件審理中，法院公開(kāi)一些案件事實(shí)與公眾知曉以此監(jiān)督污染者行為，彰顯了環(huán)境改革的決心。

2.申請(qǐng)環(huán)境信息公開(kāi)的適用問(wèn)題。新環(huán)保法第53條確定3項(xiàng)環(huán)境權(quán)利，第54條規(guī)定了政府主動(dòng)公開(kāi)信息的范圍。而56條則針對(duì)可能產(chǎn)生重大環(huán)境影響的建設(shè)項(xiàng)目規(guī)定公眾參與項(xiàng)目評(píng)價(jià)，公開(kāi)環(huán)境影響評(píng)價(jià)書(shū)制度。基于我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)只限對(duì)環(huán)境影響本身的評(píng)價(jià)，因此公眾經(jīng)常關(guān)注建設(shè)項(xiàng)目不會(huì)涉及對(duì)公眾健康以及不動(dòng)產(chǎn)加重等影響，影響實(shí)施效果。此案中皮革廠的污染檢測(cè)結(jié)果，環(huán)保局并沒(méi)有對(duì)外公開(kāi)，只是向有關(guān)人員進(jìn)行公布，其過(guò)程、具體數(shù)據(jù)、后期監(jiān)督、檢測(cè)再評(píng)并沒(méi)有真正公開(kāi)。這顯然與新環(huán)境法中規(guī)定的信息公開(kāi)條例背道而馳。

三、環(huán)境公益訴訟制度及司法實(shí)踐的完善

(一)環(huán)境公益訴訟制度的完善建議

1.環(huán)境公益訴訟制度的建立與完善應(yīng)建立一定的理論基礎(chǔ)，細(xì)化和明確法律條款。例如，在訴訟費(fèi)用的問(wèn)題上，我們應(yīng)當(dāng)參考國(guó)外的一些法律。美國(guó)《清潔空氣法》中就規(guī)定，法院如果認(rèn)為有必要，為減輕公眾由于提起環(huán)境訴訟而負(fù)擔(dān)的費(fèi)用，可以將一般由原告負(fù)擔(dān)的那部分專家作證費(fèi)和律師費(fèi)等訴訟費(fèi)用讓被告分擔(dān)合理部分。此舉有效地減少原告本應(yīng)負(fù)擔(dān)的費(fèi)用，這對(duì)保障訴訟的順利進(jìn)行有積極作用。

2.明確規(guī)定并逐漸擴(kuò)大環(huán)境公益的訴訟主體。在限期污染者治理、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)后仍不能夠保護(hù)環(huán)境的情形下或者對(duì)缺乏明確受害人的生態(tài)破壞或環(huán)境污染，那些有環(huán)境或者資源保護(hù)等法定職責(zé)的行政機(jī)關(guān)能夠提起環(huán)境公益訴訟。所以，目前在新《民事訴訟法》第55條的司法解釋中明確規(guī)定“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”是指法律規(guī)定的具有環(huán)境或者資源保護(hù)等法定職責(zé)的行政機(jī)關(guān)，同時(shí)明確了這些機(jī)關(guān)的起訴條件。

3.要進(jìn)一步提升公民的環(huán)境公益保護(hù)意識(shí)。環(huán)境公益訴訟的關(guān)鍵在于提升公民尤其是那些從事對(duì)環(huán)境有影響的行業(yè)的公眾的環(huán)保意識(shí)。建立原告獎(jiǎng)勵(lì)制度是在環(huán)境公益訴訟中對(duì)作為普通公眾的的原告進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，規(guī)定民眾進(jìn)行環(huán)境公益訴訟可以獲得一定的獎(jiǎng)勵(lì)。通過(guò)經(jīng)濟(jì)上的鼓勵(lì)來(lái)增加民眾對(duì)損害環(huán)境的行為提起訴訟的積極性。

(二)環(huán)境公益訴訟司法實(shí)踐的完善建議

1.政府機(jī)關(guān)要積極鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)環(huán)境公益訴訟的發(fā)展。筆者覺(jué)得行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守規(guī)定，要有比民眾更高的環(huán)保意識(shí)和工作責(zé)任，應(yīng)當(dāng)對(duì)環(huán)境公益訴訟中不作為的行政行為實(shí)施懲罰措施，或者設(shè)立相關(guān)的社會(huì)監(jiān)督機(jī)關(guān)。例如：司法對(duì)行政的有限監(jiān)督。

2.切實(shí)有效的實(shí)施環(huán)境信息公開(kāi)機(jī)制。保障公眾對(duì)環(huán)境的知情權(quán)，因?yàn)榄h(huán)境執(zhí)法信息的公開(kāi)是公民、社會(huì)團(tuán)體等監(jiān)督環(huán)境行政機(jī)關(guān)是否依法履行職責(zé)的前提。《環(huán)境保護(hù)法》也明確了環(huán)境行政機(jī)關(guān)公開(kāi)的義務(wù)。對(duì)于環(huán)境行政機(jī)關(guān)未公開(kāi)的信息，可以借助信息公開(kāi)訴訟制度要求其公開(kāi)，其中最高法院《關(guān)于審理政府信息公開(kāi)行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》明確規(guī)定了行政機(jī)關(guān)若未提供相應(yīng)信息的，申請(qǐng)人可就被申請(qǐng)人的不作為提起訴訟。

四、總結(jié)

伴隨著環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的與日俱增，公眾環(huán)保意識(shí)的覺(jué)醒，環(huán)境公益訴訟也日益成為一個(gè)重要議題。然而，理論界與實(shí)踐中對(duì)其概念、具體訴訟模式以及制度的構(gòu)設(shè)等問(wèn)題仍然爭(zhēng)論不斷。為形成共識(shí)以有利其法制建設(shè)，對(duì)環(huán)境公益訴訟制度進(jìn)行綜合分析和優(yōu)劣評(píng)論顯然意義深刻。從浙江省首次受理的環(huán)境公益訴訟案件為切入點(diǎn)進(jìn)行分析，在有關(guān)環(huán)境污染的解決方法上，法律制度是強(qiáng)有力的保障，但并不是絕對(duì)的保障，在法律保障的前提下需要執(zhí)法人員的切實(shí)履行，最后不可缺少的是公眾的生態(tài)環(huán)保意識(shí)，只有三者相結(jié)合，才能在助力經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，徹底的改善我國(guó)的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。