設立經營者集中救濟措施的監督制度的合法性初探

羅渝涵

普洱學院政法學院，云南 普洱 665000

一、經營者集中救濟措施的監督制度的含義

對經營者集中的反壟斷審查隨著經營者集中救濟制度(后簡稱“救濟制度”)的出現擺脫了從前要么批準要么禁止的僵硬局面。歐盟通過委員會審查并接受經營者做出變更交易的“承諾”的方式來推動救濟制度的運行，我國則通過附加減少集中對競爭產生不利影響的限制性條件而允許集中交易。二者措辭不同，但實質卻一樣，均是通過公權力介入市場經濟活動，在兼顧規模經濟帶來的效率的同時，消除經營者對規模經濟的過度追求而可能帶來的破壞競爭秩序、損及消費者及社會公共利益的不良影響的一種折中手段。

我國和歐盟都將行政執法機關置于救濟制度的核心，賦予其較大的權力。為了保證該審查權的行使能達到救濟制度的設計初衷，必須要有相應的制度制衡行政執法權的行使，歐盟設計了監督制度。通過在審查決定做出前、執行中添加一定的程序性要求以保障集中當事方及其他利害關系方的程序權利，并在事后疏通獲取司法救濟的途徑，這種監督、督促經營者集中救濟措施得以落實的制度便是經營者集中救濟措施的監督制度(后簡稱“監督制度”)。我國這方面的立法尚屬空白，設立監督制度控制行政權、關注公共利益、維護其他競爭者和消費者的權益是我國完善經營者集中救濟措施的監督制度的方向之一。

二、與反壟斷法立法目的的吻合——經營者集中救濟措施的監督制度的合法性判斷

(一)是否符合反壟斷立法目的是監督制度合法性判斷的重要依據

任何制度的建立均需要符合其上位法律規范以保證其合法性，監督制度也不例外。只不過由于調整對象的特殊性，反壟斷法作為該制度的上位法更多的是從目的的角度來劃定其下屬規范的范疇并以此為標準確定其合法與否。要討論監督制度的合法性，就必須先對設立該制度的目的與反壟斷法的立法目的進行比較，再結合支撐該制度的法律基礎的討論進而做出判斷。

反壟斷法作為調整市場經濟中的競爭秩序的重要法律，其規范的競爭秩序是一個不斷變動的經濟現象，由于既定的法律制度本身所具有的滯后性，使得傳統的明確諸多條件及后果的立法模式難以滿足調整競爭關系的需要。①因此，包括作為經濟法核心的反壟斷法在內的經濟法規在制定時通常傾向于采用強調立法目的的“目的導向模式”。一項反壟斷制度，其各項措施均符合和體現反壟斷法的目的是評價該制度合法性應考慮的重要因素。

(二)反壟斷立法目的的探析

在分析反壟斷法的目標時，有學者將著眼點放在了對競爭本身的關注上，②但有學者認為正如法的價值是一個多層次的體系一樣，在眾多價值中，有的價值是另一價值得以實現的手段，而有的價值則是其他價值的目的，反壟斷法的價值可以分為“工具價值”和“目標價值”兩個層次。③也即反壟斷法的 關注 重心并 不是競爭 本身，競爭只起到橋 梁 或工具的作用，反壟斷法 真正關注的，是競爭 所能起到的 作用或產生的 效果。④筆者同意這種將維護競爭理解為體現“工具價值”的“手段”或“基本目標”的觀點。⑤維護競爭，只是反壟斷法用來實現其目標而采用的方法，而反壟斷法的目標應該是蘊含在這種方法之后的一系列價值理念，而這種價值理念，正是立法者意欲通過對競爭的保護來貫徹的。

美國聯邦最高法院曾在判例中評價競爭的價值：“競爭最終不但能帶來更低的價格，還能帶來更好的產品和服務，競爭是自由市場中最好的資源配置方式”。⑥一個充滿活力的市場需要通過維護公平、健康的競爭關系，從而給所有市場參與者帶來進行資源有效配置及利用的自由及動力，經營者提高生產效率，促進科技創新及經濟發展，使廣大的消費者最終獲益，這正是反壟斷法立法時希望達到的。而要達到這些效果的前提之一，是必須使良好的競 爭 狀態 得到 維持。正因如此，反 壟斷法首先需要通過各種手段 維護好市場 競爭關系，以此作為基本 目標，進而最終 能夠達到“公平與效率的平衡、保護消費者利益和社會公共利益”⑦的終極目標。⑧

(三)監督制度是符合反壟斷立法目的的

救濟制度作為反壟斷法下的一個特殊制度，其中，救濟措施的制定的出發點就是維護可能會被經營者集中交易打破的良好競爭關系。歐盟在其制度中進一步設立了監督制度的目的就是為了使救濟措施能夠良好的發揮調控競爭關系的作用，其包含著公共利益保障機制、執行監督機制和司法審查機制三種不同的監督機制。這一系列監督機制是為了讓救濟措施能夠更充分有效地發揮其維護競爭關系的目標而設定的，它們的共同目標之一便是為救濟措施能夠有效地消除可能的反競爭顧慮保駕護航。

在對維護競爭關系的目的的實現做出貢獻的基礎上，監督制度還在輔助實現反壟斷法的根本目的方面發揮著重要作用。首先，執法機構借助其掌握的公權力賦予救濟措施的執行力將影響集中交易方、其他相關經營者及消費者的利益，甚至對社會經濟的長遠發展產生重大影響。所以，嚴謹的審查申報交易的相關信息及慎重地做出審查決定，對于維護經營者和消費者的利益以及涉及整個社會的普遍利益來說是十分必要的。通過增加利害關系人參與決策程序的程度，借助書面發表意見或聽證的方式搜集信息以輔助審查決定的合理性評估，一方面促進了救濟制度運行的公正性，另一方面，通過公眾的力量執法機關得以更快獲得更豐富的信息，使得執法機關能夠更有效率地進行審查并做出決定。

其次，救濟措施的執行是一個需要執法機關與交易當事方雙方合作的行為。其中的結構性救濟措施雖然是雙方經過協商確定的，但其涉及到剝離義務人將自己辛勤積累的財富出讓他人以平衡市場參與者的競爭實力。該措施能否有效地執行，除了依靠雙方，尤其是交易當事方的社會良知及責任感，還需要適當的機制來督促救濟措施公正高效地落實，避免因利益的趨使而使通過正當程序得出的行政決定遭到忽視。通過在監督制度中設立聘請獨立的專業人員或機構督促救濟措施的執行并設定定期報告的義務，可以節約大量的執法成本，有效提高執法效率及公正性，同時也能促進相關專業行業的發展。

第三，由于對集中交易進行審查并決定采取救濟措施來有效維護競爭關系的前提是假設公權力得到良好地運用，這就需要適當的措施來約束執法機關的權力以確保其能公正地得到行使。對于執法機關來說，考慮整個社會層面的公共利益的最大化的要求與其說是執法目的，不如說是對執法權力的約束，因為“公共機構更傾向于追求部門利益最大化”。⑨救濟制度恰是一種公權力干預市場的手段，在制度設計中加入監督制度以制衡公權力，無疑是對反壟斷法保護公共利益的目標的很好回應。

通過上述分析，無論從反壟斷法的基本目標還是根本目標來看，監督制度是符合反壟斷法的立法目的的。通過這種監督制度所發揮的督促作用，救濟措施不但得以更好地維護競爭關系，還從多個層面保護了消費者權益和社會公共利益，使反壟斷法在調整經營者集中、維護公平與高效的社會經濟環境上發揮積極的作用。

三、設立經營者集中救濟措施的監督制度的法律依據

監督制度不但在回應反壟斷法的立法目的上體現出其設立的合理性，在中國既有的重要法律規定中依然可以尋找到設立該制度的依據。

首先，設立監督制度的法律依據可以追根溯源到國際人權法所明確的對多項基本人權的保護，尤其是關于保護經濟、財產和司法救濟等方面的基本權利的規定。在我國，關于上述人權保護方面的規定，可以從我國憲法“國家尊重和保障人權”、“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持……傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督”和“保護公民合法私有財產”的規定中所體現出來的憲法精神中找到依據。上述關于人權的規定為監督制度的設立在根本法的層面提供了法理支持，是該制度設立的重要法律依據。

其次，救濟制度作為反壟斷執法機關行使行政執法權的一項重要行為，我國行政法中對執法機關的執法行為及相對人的權利及義務的原則及規則的規定為設立監督制度提供了依據。其中，我國行政法原則中對合法行政、合理行政及程序正當原則的確立，為監督制度督促救濟措施的制定及實施遵循法定程序以達到合理效果的目的提供了依據及指導。另外，我國行政訴訟法中將行政機關對法定經營自主權的不法干預列為可訴對象的規定⑩更為監督制度中的司法審查機制提供了依據。

第三，在我國，反壟斷法確定了交易方對執法機關做出的救濟措施決定不服可以進行行政復議及訴訟的權利。《經營者集中審查辦法》中則明確了在執法機關最終確定救濟措施決定前交易當事方書面發表意見的權利及執法機關聽取相關第三方意見的權力及義務。

最后，實踐中的案例也能發揮重要的指導借鑒作用。歐盟的部分判例為歐盟監督制度的設立創立了法律基礎。可以說，歐洲初審法院和歐洲法院的判例是補充歐盟救濟制度的制定法的重要法律淵源。在我國，先例并不能作為正式的法律淵源被引用，但隨著我國在監督制度方面的實踐經驗的豐富，既有的經驗將必然在該制度的立法及執法方面的完善上發揮重要的參考作用。

綜上，無論是反壟斷法的基本 目標或根本 目標，監督制度是符合反壟斷法的立法目的的。不僅如此，不同位階的法律為監督制度提供了不同層次的法律基礎。監督制度可以督促救濟措施得以更好的維護競爭關系，從多層面保護消費者權益和社會公共利益，也體現了憲法及行政法的精神。因此，設立經營者集中救濟措施的監督制度是合法的。

[ 注 釋 ]

①蘇永欽.經濟法——已開發國家的任務與難題.賴源河.公平交易法新論.北京：中國政法大學出版社、元照出版公司，2002：36-37.

②丁茂中，徐士英，著.反壟斷法宗旨研究.經濟法論叢，2008(上卷).60.

③王炳，著.反壟斷非強制性執法制度與實踐分析.法律出版社，2011：23-26.

④劉寧元.反壟斷法政策目標的多元化.法學，2009(10)：7.

⑤黃勇.國際競爭法研究——競爭法實施中的國際沖突與合作.法律出版社，2006.3.

⑥黃勇.反壟斷法治與民事救濟.反壟斷法民事救濟制度比較研究.代序.戴賓，蘭磊，著.法律出版社，2010.2.

⑦饒粵紅.我國反壟斷法關于保護公共利益的目標研究.法制與經濟，2008(12)：71.

⑧袁日新.經營者集中救濟研究.遼寧大學博士學位論文，第32-35頁.

⑨江章橋.論經營者集中反壟斷審查中經營者程序權利的保障.中國政法大學碩士學位論文，2010.11.

⑩《中華人民共和國行政訴訟法》第11條第3款.