淺談黨內法規與國家法律的關系

劉 云

內蒙古科技大學文法學院，內蒙古 包頭 014010

一、問題的提出

2014年10月，黨的十八屆四中全會第一次將“完備的法律規范體系”和“完善的黨內法規體系”一并納入中國特色社會主義法治體系當中。①同月，習近平總書記進一步提出：“要完善黨內法規制定體制機制，注重黨內法規同國家法律的銜接和協調?！盵1]顯然，黨內法規與國家法律的關系問題已成為我國法制建設進程中的一項重要課題，只有理清二者之間的關系、明確二者之間的聯系與效力問題，才能促進二者相互配合、協調發展。

二、黨內法規的概念及屬性辨析

在分析黨內法規與國家法律的關系問題之前，我們首先要明確的是黨內法規是什么的問題，即黨內法規的概念如何界定？黨內法規究竟屬不屬于法？只有明確了黨內法規的概念與性質，我們才能以一種更加清晰的思路來探討其與國家法律之間的關系。

(一)黨內法規的概念與特征

“黨內法規”這一概念是毛澤東同志在黨的第六屆中央委員會第六次全體會議上首先提出的。自此，“黨內法規”逐漸成為黨組織與黨員黨內行為規范的總稱。2013年中共中央發布的《中國共產黨黨內法規制定條例》(以下簡稱《制定條例》)第二條規定：“黨內法規是黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委制定的規范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內規章制度的總稱?！睋?，我們可以總結出黨內法規的三個基本特征：

首先，黨內法規體現黨的意志。黨內法規同國家法律本質上都是特定主體意志的體現，不同的是，國家法律是全體國民或者大多數國民整體意志的反映，而黨內法規卻是中國共產黨統一意志的表現和載體。在實踐中應當將國家法律體現的國家意志與黨內法規體現的全黨意志區分開來，黨規管黨事、國法管國事，二者不能相互混淆，更不能相互替代。

其次，黨內法規有其特定的調整范圍。根據《制定條例》的規定，黨內法規調整的對象僅限于黨組織和黨員黨內的工作和活動，而其他公民和組織的行為則不受黨內法規的調整，尤其對于一些法律絕對保留的事項，黨內法規是無論如何都沒有權利作出規定的。

最后，黨內法規靠黨內強制力保證實施。黨內強制力是指黨內有關組織被授權所具有的執行力，它既表現為對違規黨內行為的否定與懲罰，又表現為對合規權益的支持與保護。

(二)黨內法規的屬性辨析

辨析黨內法規的屬性主要是討論黨內法規是不是法的問題。自黨的十八屆四中全會將“完善的黨內法規體系”列入中國特色社會主義法治體系之后，有關這一問題的爭論就愈演愈烈。一些人認為，至少從政治層面來說應當承認黨內法規是法。但還有一些人認為，法律有嚴格的界定，黨內法規與法律有著本質上的區別，黨內法規只是作為一種社會規范來輔助法律維持社會的穩定發展，而不能直接歸入法律體系當中。事實上，這兩種意見也代表了目前學界對于這一問題的主要看法。概括來說，第一種觀點是以法律多元主義理論為支撐的肯定觀，第二種是以國家法理論為支撐的否定觀。法律多元主義通過擴大法的解釋來說明“黨內法規是法”，而國家法理論則是從法的本質角度出發，說明法應當具有國家性，更有甚者認為，說“黨內法規是法”就是“以黨代國，黨政不分”。

雖然兩方觀點都有各自堅實的理論支撐，但筆者認為，從當下我國社會發展的實際情況來看，國家不再像過去一樣擔任壟斷公權力的角色，而是將公權力逐步向社會轉移，“國家性”不再是判斷是否屬于法的硬性標準。因此本文認為站在法律多元主義的角度，將黨內法規理解為是廣義的法更符合我國建設社會主義法治國家的本質要求。

三、黨內法規與國家法律的聯系

雖然黨內法規與國家法律在體現的意志、調整的范圍以及強制力等方面有著明顯的區別，但在中國特色社會主義法治體系下，黨內法規與國家法律絕不是相互對立的關系，二者是相互聯系、有機統一的。

(一)相同的價值取向

“黨內法規是黨要管黨、從嚴治黨的制度依據和保障，目的是讓黨更好地為人民服務；國家法律是推進國家治理能力和治理體系現代化的制度依據和保障，目的是讓人民生活得更美好?！盵2]黨內法規與國家法律的價值基礎都是為人民的美好生活服務，二者的出發點是相同的。在新形勢下，中國共產黨只有依據黨內法規不斷加強黨內紀律、依照憲法的指引治國理政，才能更好的服務于人民，真正實現“從群眾中來，到群眾中去”。

(二)共同的指導思想

黨內法規與國家法律均以馬克思主義作為指導思想。我國“中國特色社會主義”的性質要求我們，必須將馬克思主義作為黨和國家發展的行動指南。無論是指導黨員行為與活動的《黨章》還是作為我國根本大法的《憲法》，都明確規定了馬克思主義的指導地位，基于這一共同的指導思想，黨內法規與國家法律必將和諧發展，共同服務于我國的法制建設。

(三)二者之間相互配合

黨內法規與國家法律相互促進，相輔相成。一方面，黨內法規中的任何條款都不得違反我國的憲法和法律，一般情況下，黨內法規要嚴于國家法律。另一方面。由于黨內法規的制定程序比較簡單，當某些事項沒有法律規定的時候，黨內法規可以起到彌補法律漏洞的作用。

四、黨內法規與國家法律的效力關系

在討論二者之間的效力關系時，我們不能盲目地去爭論黨內法規與國家法律究竟誰大誰小、誰高誰低，而是應當結合當代法治建設的現實進行詳細的分析。

當下我國法治建設的現實就是：在立法時，黨內法規要指引黨領導立法；在立法之后，黨內法規不得與憲法和法律相抵觸，不得僭越法律。只有這樣，我們才能保證黨在領導人民立法的同時還能夠帶頭遵守法律并在法律規定的范圍內活動。

(一)黨領導立法

中國共產黨是一個富有遠大使命的政黨，黨的領導是中國特色社會主義的本質要求。我國《憲法》和《立法法》都確定了中國共產黨的領導地位，為黨領導立法的正當性和合法性提供了依據。黨領導立法，就是在立法過程中，中國共產黨在黨內法規的指引下，將自己的主張通過法律程序變為國家意志的過程。只有在立法過程中始終堅持黨的領導，才能夠確保制定出來的法律順應國家和社會發展要求、順應人民的殷切期望，真正實現“良法之治”。

(二)國家法律高于黨內法規

依法執政是黨治國理政的基本方式。我國《憲法》總綱規定：“一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸。一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律?！薄吨袊伯a黨章程》規定，“黨必須在憲法和法律的范圍內活動?！币勒諔椃ê忘h章的要求，黨組織和黨員的活動要以憲法和法律為準則，黨內法規的制定和實施也要以憲法和法律為依據。具體而言，表現在兩個方面：

首先，有權制定黨內法規的黨組織不得超越法定權限，制定出“同憲法和法律不一致”的規范，且當黨內法規與國家法律發生沖突時，應當堅持“國家法律高于黨內法規”的原則，尊重法律法規規定，優先適用國家法律法規；其次，黨內法規負責管黨治黨，對于黨外事務或者法律保留的事項，黨內法規不得僭越。我國《立法法》第八條規定了剝奪公民政治權利、犯罪和刑罰等11項只能由全國人大及其常委會通過法律規定的事項，無論在什么情況下，黨內法規都無權對這11種事項作出規定，否則將視為無效。

(三)黨內法規嚴于國家法律

“國家法律是所有公民所必需遵循的行為準則，黨內法規主要是規范黨內生活和黨員行為，從黨的先進性建設角度來看，黨內法規對黨員干部的要求要高于國家法律對一般公民的要求，因此，黨內法規的規定必然嚴于國家法律。”[3]黨規嚴于國法，并不意味著黨內法規與國家法律“不一致”，如前所述，“黨內法規不得與憲法和法律相抵觸”是鐵一般的法則，這里的“嚴于”是說黨內法規對黨員和各級黨組織在行為規則設置、遵守、執行等各方面的要求都更加嚴格?！皩h員來說，有些違反黨章、黨內法規制度的言行并不一定都違反憲法、法律法規。但只要違反了憲法和法律法規，它也一定違反了黨章及黨內法規制度。”[4]

五、結語

總之，在中國特色社會主義法治體系下，黨內法規與國家法律是相互促進，相互配合的。我們既不能將二者混為一談，說黨內法規就是法，也不能將二者完全對立，盲目爭論究竟是黨大還是法大。只有認清黨內法規和國家法律的關系，才能在建設社會主義法治國家的過程中使二者發揮應有的作用。

[ 注 釋 ]

①2014年10月，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中指出：“全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家.即：在中國共產黨領導下，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論，形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內法規體系，堅持……促進國家治理體系和治理能力現代化.”