淺析檢察機關提起民事公益訴訟的法律地位

陳 芳 丁正全

益陽市南縣人民檢察院，湖南 南縣 413500

一、選題背景

隨著社會生產力的發展，環境污染、生態破壞、食品、藥品安全等問題日益突出。為加強對社會公共利益的保護，2012年8月31日全國人大常委會《關于修改<中華人民共和國民事訴訟法>的決定》增加“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和組織可以向人民法院提起訴訟”作為《中華人民共和國民事訴訟法》第五十五條。因環境污染等問題具有損害對象不特定性、受侵害持續時間長、損害覆蓋面廣等特點，加之現行舉證責任制度尚未完善，符合起訴條件的主體怠于訴訟或無人訴訟現象時常發生，致使公共利益無法得到及時救濟。2015年5月黨的十八屆四中全會提出了探索建立檢察機關提起公益訴訟制度。經過兩年試點工作，2017年6月27日，十二屆全國人大常委會第二十八次會議表決通過了關于修改《民事訴訟法》的決定，在前款基礎上新增“食品、藥品安全領域”的行為，并規定沒有前款的機關或組織或有但上述機關或組織怠于提起訴訟的情形下，檢察機關可以向人民法院提起訴訟”為《中華人民共和國民事訴訟法》第五十五條第二款，至此，檢察機關提起民事公益訴訟開始有了明確的立法規定。為進一步完善檢察機關提起民事公益訴訟的程序，2018年3月2日最高人民法院、最高人民檢察院《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》中界定了檢察機關在公益訴訟中的“公益訴訟起訴人”的身份，這意味著我國在探索建立檢察機關提起公益訴訟制度的進程中向前邁開了重要的一步。

二、國內研究現狀

在行政公益訴訟中，檢察機關的法律地位是基于其本身的監督職能而產生，且是唯一的起訴主體。在民事公益訴訟中，其享有的訴權是否已突破當事人的訴訟地位平等原則、打破民事訴訟構造平衡，如何界定其在民事公益訴訟中的法律地位，學界目前主要有三種觀點：

第一種觀點認為，檢察機關不具有訴的利益，是代表國家參與案件審理。在訴訟中，其應當適用民事訴訟法當事人制度調整，不能以刑事案件“公訴人”身份使用其監督權。認為檢察機關參與訴訟可以視為“原告”，如果在訴訟中允許其享有對訴訟活動中的監督權，有悖于民事訴訟法雙方當事人訴訟地位平等原則[1]。部分學者認可檢察機關以訴訟當事人身份參與訴訟，但只能以程序當事人名義，即賦予檢察機關提起訴訟的權利，但因檢察機關非“利害關系人”，其在訴訟中不享有與被告達成和解、調解、撤訴等實體權利。部分學者認可賦予檢察機關實體與程序并重的訴權；對訴訟中能否使用監督權，均持保留態度。

第二種觀點認為，檢察機關作為國家法律監督機關，相對于其他社會組織、團體，無論是法律地位還是調查取證、監督執行等具體操作，都具有天然的優勢地位，認為檢察機關是作為訴訟當事人身份參與訴訟，其應當享有原告相應地權利。對于訴訟中檢察機關能否享有監督權，認為檢察機關雖以“原告”身份參訴，但不排斥其本身的監督權。

第三種觀點認為，檢察機關提起民事公益訴訟的訴權是檢察機關本身監督權職能的表現，是傳統當事人與法院訴訟關系理想狀態無法形象概括，適格當事人之間訴訟能力懸殊，致使司法不公或當事人權利得不到應有救濟，國家賦予檢察機關提起訴訟的公權力[2]。

筆者認為，三種觀點爭議點在于如何看待檢察機關的監督職能與其擁有的民事公益訴權之間的關系。鑒于檢察機關在民事公益訴訟中的法律地位尚存有一些爭議，本文將結合相關學說對上述爭議點予以探討。

三、國內關于檢察機關提起民事公益訴訟的法律地位相關學說

(一)當事人說：該學說認為，檢察機關作為原告參與訴訟，應該與一般訴訟中的原告享有同樣的實體權利與程序權利，訴訟行為受到民事訴訟法的調整；在訴訟、審判過程中其不享有作為法律監督機關的屬性，不贊成賦予檢察機關高于一般原告的訴訟權利[3]，以免破壞民事訴訟構造的平衡。

(二)法律監督者說：該學說認為，檢察機關是國家法律的監督機關，其在訴訟中的地位應該只是法律的監督者，監督權可以轉化為訴權，轉化的依據，就是在維護法制方面監督權與訴權兩者之間存在內在的一致性，訴訟可以作為監督的形式與手段，監督可以通過訴訟形式實現[4]。在享有的訴訟權利上，認為其只是程序意義上的訴訟主體[5]，不享有與一般原告一樣的反訴、調解、和解等實體權利，因其與判決結果不具有利害關系。

(三)代理人說：該學說認為，檢察機關是以原告的訴訟代理人身份參與訴訟，并非訴訟當事人，因其不具有訴訟利益。

(四)公益代表人說：該學說認為，基于訴訟信托理論，檢察機關接受社會成員的委托，擔當社會成員的公益代表[6]，保護國家、社會公共利益。在訴訟中，其代理國家對訴訟活動進行法律監督，監督范圍包括實體和程序，其監督職能不因起訴權而消滅。

(五)雙重身份說：該學說認為，檢察機關在訴訟中是訴訟的提起者，應享有法律賦予原告的所有權利，包括程序上和實體上的權利；而作為法律監督者，在訴訟中需要兼顧對訴訟過程以及審判的監督，這樣既符合了其特殊身份，又體現了其對環境損害方面的救濟[7]。

上述五種學說中，“當事人說”與“代理人說”從當事人理論出發，認為檢察機關在民事公益訴訟中是原告或訴訟代理人，將其訴權完全獨立于其本身的監督職能，界定其相當于“原告”的法律地位，但均未考量其作為國家法律監督機關參訴的特殊性。“法律監督者說”與“公益代表人說”結合檢察機關的國家法律監督機關的身份，而認為其訴權為本身監督職能的體現或基于國家保護公共利益需要的契合，界定其在訴訟中為“程序上的原告”或“公益代表人”，前者從當事人適格理論出發，解決了其參訴的資格，但過于強調其監督屬性，不利于訴訟活動開展；后者解決了其訴權與公權力的來源，但未界定其在訴訟中的法律地位。“雙重身份說”認為檢察機關在訴訟中為應該享有作為“原告”地位的權力，既考量了檢察機關的國家法律監督機關的屬性，又能將檢察機關的訴權與其本身的監督職能相對獨立，是目前學界的主流觀點。

四、檢察機關提起民事公益訴訟法律地位的合理定位

公益訴訟目前在我國并非獨立于三大訴訟之外的訴訟類型，其仍應遵循訴訟制度原則，遵循審判權、檢察權運行規律，但其也具有自身的特殊性，它是為了保護國家和社會公共利益而產生的新型訴訟類型和訴訟制度。

民事訴訟中，一般與法律關系有利害關系的主體才能享有將實體法中的爭議與糾紛導入審判的權利，即“訴權”。現行我國社會經濟體制改革下，實體關系主體利益多元化，需要國家干預原則的介入，來維護國家利益以及社會公共利益。賦予檢察機關來提起民事公益訴訟的訴權，正是國家干預原則在民事訴訟的體現，這并非打破民事訴訟構造平衡，因民事公益訴訟在我國目前立法發展及政策確立過程中，其仍是民事訴訟范疇，仍應遵循法院和當事人二者之訴訟構造。在民事公益訴訟中，檢察機關應享有普通原告的實體與程序并重的權利，同時，因其不能被反訴、免交訴訟費，又與普通原告有所不同。

檢察機關提起民事公益訴訟是為了保護國家以及社會公共利益，并非保護私人利益，其在訴訟中的法律地位，也應契合其本身的特性，是法律監督者。因危害公共利益的行為具有受侵害時間長、覆蓋面廣、收集證據難等特點，檢察機關可以充分發揮其監督職能，對污染環境、破壞生態、食品藥品安全等侵害眾多消費者利益的行為調查、取證，同時，又能利用其本身的監督職能對訴訟活動、審判活動等進行監督，全方位地保障公共利益。迄今為止，我國尚未建立完善的民事公訴人的制度，雖然檢察機關在訴訟中可以利用其本身的監督職能參與訴訟，但參與訴訟的目的并非指控犯罪，又與刑事訴訟中的公訴人有所區別。

五、小結

從我國目前法律現狀分析，界定檢察機關在民事公益訴訟中的法律地位，“雙重地位說”更能符合現行民事訴訟構造理論以及檢察機關本身的監督屬性。建立檢察機關提起公益訴訟的制度，是中國特色社會主義檢察制度的重大發展，也是我國司法制度與訴訟制度之創新發展的重大成果。最高人民法院與最高人民檢察院發布的《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》是公益訴訟在法律適用上規范化的完善，界定了檢察機關在公益訴訟中的身份，為了進一步推進和完善公益訴訟這一重大司法改革，建議立法機關應盡快對公益訴訟這類訴訟單獨立法，并完善相關的配套訴訟程序，保障國家和社會公共利益。