論街區(qū)制改革中的法律問題

郭 星

山西農(nóng)業(yè)大學(xué)，山西 晉中 030801

說到街區(qū)制，是2016年國務(wù)院提出的一項(xiàng)改革措施。它的實(shí)現(xiàn)可以優(yōu)化路網(wǎng)結(jié)構(gòu)，但同時(shí)也為我國小區(qū)未來的發(fā)展提出了要求：一方面，在新建的住宅小區(qū)中倡導(dǎo)街區(qū)制，逐步增加街區(qū)制小區(qū)的數(shù)量，打破小區(qū)封閉的局面，最終達(dá)到少建甚至不建封閉式小區(qū)的目的。另一方面，對于已經(jīng)建成的住宅小區(qū)和單位大院，我們要采取逐步拆除圍墻的方式，努力實(shí)現(xiàn)內(nèi)部道路的共享。

一、如何認(rèn)定街區(qū)制改革中土地使用的性質(zhì)

我國《物權(quán)法》明確指出，除了城鎮(zhèn)公共道路、城鎮(zhèn)公共綠地和明示屬于個(gè)人的綠地外，其余建筑區(qū)劃內(nèi)的道路和綠地，是屬于全體業(yè)主共同所有的。

因此，如果要推進(jìn)街區(qū)制改革，政府就需要獲得小區(qū)道路的使用權(quán)，這與業(yè)主享有的建筑物區(qū)分所有權(quán)相沖突，處理不好則會(huì)侵害業(yè)主的合法權(quán)益。為此，我們就要慎重解釋小區(qū)內(nèi)道路、綠地使用權(quán)的來源問題，在改革過程的同時(shí)保證業(yè)主們的合法權(quán)益。要想實(shí)現(xiàn)將小區(qū)道路公共轉(zhuǎn)換為道路使用，一般有以下幾種解決方式。

(一)基于相鄰關(guān)系

相鄰關(guān)系是對權(quán)利人行使自已應(yīng)有權(quán)利的合理延伸和必要限制，它的對象包括不動(dòng)產(chǎn)所有人、用益物權(quán)甚至是占有人。而具體體現(xiàn)在我國的街區(qū)制改革中，小區(qū)業(yè)主就成為受到必要限制的對象，而權(quán)利獲得合理延伸的對象則是不特定的全體社會(huì)公民。相鄰關(guān)系是解決不同權(quán)屬的地塊之間通行問題的主要手段。但是街區(qū)制改革卻無法基于相鄰關(guān)系獲得使用權(quán)。

(二)通過征收、征用的方式

雖然街區(qū)制改革有利于我國道路的改善、土地的利用，但是如果就因此而把街區(qū)制改革歸為“公共利益”之列，則是一種擴(kuò)張解釋、濫用公權(quán)的行為，極易侵犯私產(chǎn)安寧和交易安全，激化社會(huì)的矛盾。

(三)提前收回土地

我國法律規(guī)定可以提前收回土地，但是有一定條件。

出于公共利益的需要。根據(jù)《物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定，如果在建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿之前，政府要提前收回土地的前提，必須是以公共利益為目的，否則不能隨意侵犯公民的權(quán)利。街區(qū)制改革雖然在一定程度上對社會(huì)公眾具有利益，但是利益較小，達(dá)不到為它而損害公民權(quán)利的程度，因此不能適用。

需要支付補(bǔ)償金。我國《物權(quán)法》在同一款還規(guī)定了，如果要提前收回土地，必須對回收土地上的房屋等不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行補(bǔ)償，并且同時(shí)退還給權(quán)利人相應(yīng)土地的出讓金。這就給街區(qū)制改革帶來兩方面的問題，一方面是退還出讓金，由于公共化的道路是在小區(qū)內(nèi)部的，道路狀況參差不齊，使得道路面積的計(jì)算成為難題；另一方面，提前收回土地還會(huì)增加政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

(四)基于地役權(quán)

地役權(quán)是一種設(shè)立在他人土地上的，目的是方便自己更好地行使自己土地上權(quán)利的他物權(quán)。但是用地役權(quán)解釋街區(qū)制改革有兩個(gè)方面的不足。

首先，存在供役地和需役地兩種性質(zhì)的土地，這是地役權(quán)能夠設(shè)立的首要要求。小區(qū)道路可以視為地役權(quán)中的供役地，但是需役地并不是對應(yīng)存在的。因此，缺乏了地役權(quán)成立的基礎(chǔ)。

其次，地役權(quán)的設(shè)立目的是方便自己更好地行使自己土地上權(quán)利，從而實(shí)現(xiàn)提高需役地效益的作用。然而，小區(qū)道路公共化雖然有助于提高交通通行效率，但是并沒有便利公共道路的使用，沒有使得需役地高效利用，它存在的目的僅僅是擴(kuò)大了公民的通行利益。

二、公共地役權(quán)的引進(jìn)

由于物權(quán)法現(xiàn)有的理論無法很好的解釋街區(qū)制改革，因此就需要引進(jìn)一些概念，來更好的促進(jìn)街區(qū)制改革。通過吸取國外的經(jīng)驗(yàn)，特引入公共地役權(quán)的理論。

公共地役權(quán)是為了保障公共利益的實(shí)現(xiàn)，而使得不動(dòng)產(chǎn)使用權(quán)人將一部分權(quán)利讓渡出來的制度。

公共地役權(quán)與地役權(quán)最顯著的區(qū)別就在于是否出于公共利益。公共地役權(quán)的設(shè)立的目的是為了實(shí)現(xiàn)公共利益，將私人利益更大化的行為排除在公共地役權(quán)的范圍之外；而地役權(quán)則是為了維護(hù)需役地權(quán)利人的私益。

二者的另一個(gè)區(qū)別就是受益人的范圍不同。公共地役權(quán)的可以讓不特定的社會(huì)公眾都受益。而地役權(quán)僅為特定的權(quán)利人公共地役權(quán)的收益人范圍要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于傳統(tǒng)地役權(quán)。

公共地役權(quán)通過保留業(yè)主對小區(qū)道路的建筑物區(qū)分所有權(quán)的方式，將小區(qū)與市政的道路二者緊密結(jié)合起來。小區(qū)居民具有小區(qū)道路的用益物權(quán)，可以對道路進(jìn)行管理、并且可以在合理范圍內(nèi)對其進(jìn)行限制。與此同時(shí)，公民則可以依據(jù)公共地役權(quán)的設(shè)立，從而獲得從小區(qū)內(nèi)部道路上通行的權(quán)利。

公共地役權(quán)是一條實(shí)現(xiàn)街區(qū)制改革的可行之路，它為改革提供了理論支撐，能促進(jìn)改革的有序推進(jìn)。但是我國在改革過程中還需要結(jié)合具體國情，進(jìn)行具體的制度研究，形成具有中國特色的改革方案。為此，就需要我國要加快公共地役權(quán)的理論研究，并且通過立法的方式賦予其合法地位，以促進(jìn)街區(qū)制改革。