政府職能轉變背景下我國行業協會發展問題研究

何悅

摘要：在我國深化行政體制改革，加速政府職能轉變的背景和趨勢下，作為計劃與市場之間的“第三只手”的行業協會在經濟領域正在發揮著越發重要的作用。通過簡要研究當前政府職能轉變的相關背景，對行業協會做基本介紹，分析行業協會在政府職能轉變中所承擔的責任；通過總結當前中國行業協會發展的現狀，從政府職能轉變的角度分析其原因并針對實際情況對行業協會的發展進行反思和建議。研究得出，行業協會在發展的同時既要有市場責任，也要有社會責任，政府要在簡政放權的同時運用多種手段加強監管。

關鍵詞：行業協會；社會組織；政府職能轉變

中圖分類號：D668 文獻標志碼：A 文章編號：1674-9324（2018）05-0061-04

隨著中國社會主義市場經濟的發展，改革開放開放三十多年以來，我國經濟社會取得了巨大成就，這主要得益于我國公共管理職能的轉變。公共管理的主體由單一的政府管理逐漸過渡到多元主體管理，職能重心從政治統治到經濟建設再到社會服務，由政府高度集權變為適度放權。在之前，政府在很多方面存在不同程度的“越位”、“缺位”、“錯位”現象，政企不分、政社不分，使社會發展缺乏足夠的活力。十八屆三中全會中明確提出：“轉變政府職能，深化行政體制改革，創新行政管理方式，增強政府公信力和執行力，建設法治政府和服務型政府。”隨著全面深化改革和政府職能的轉變，眾多非政府組織參與到社會管理中，去分擔政府的一部分職能，成為公共管理中政府和市場的有效補充。在這些快速發展的非政府組織中，行業協會是我國民間社會團體的一種重要類型，對社會發展和公共管理有重要的經濟、法治價值。但是，在政府職能轉變的過程中，行業協會在組織、運營中出現了一系列問題，一些行業協會做出集體損害消費者的決定，例如方便面集體漲價，餐飲業協會決定收“開瓶費”、“包房費”，地方出租車行業協會集體抵制“專車”服務和租車項目的發展，由此造成的不良影響，嚴重制約了社會轉型、行業的健康發展和政府職能的轉變。

一、行業協會以及政府職能轉變內涵

了解行業協會的基本情況和職能以及政府職能轉變內涵有利于分析行業協會的“放”、“管”平衡問題。

（一）行業協會的內涵

1.行業協會基本介紹。社會團體是指中國公民自愿組成，為實現會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織。行業協會是社會團體中的重要類型，是中國《民法》規定的社團法人，以及國際上統稱的非政府機構（又稱NGO），是經濟領域的社會團體，是由某行業內企業為主體自愿參加，以保護和增進會員利益為目標的經濟類社會團體。行業協會介于政府、企業之間，商品生產者與經營者之間，并為其服務、咨詢、溝通、監督、公正、自律、協調的社會中介組織，不屬于政府的管理結構，而是政府與企業之間的橋梁和紐帶。

2.行業協會的劃分。根據不同的劃分標準，行業協會的分類可以歸為以下表格中的內容[1]：

3.行業協會的功能。行業協會的功能可以根據服務對象主體的不同劃分為以下三類：（1）為企業提供的服務。在為企業提供服務的方面，行業協會可以通過代表企業利益，反映企業的要求，維護企業的合法權益；通過組織一系列國內外交流與合作來促進行業內整體水平的提高；通過組織行業內相關專業培訓，促進行業內信息交流與溝通，有利于加強行業內質量監管和經營管理；在為行業內企業服務的同時，還要對企業進行監督，對于企業的并購行為、收費行為、法律法規的遵守等進行監督。（2）為政府提供的服務。在為政府提供服務的方面，行業協會主要可以協助政府收集分析行業數據、信息和發布行業信息；為國家和政府制定相關法律法規提供基礎性的數據幫助和協助；協助政府論證投資與開發項目等行業工作；將企業的信息及時向政府有關部門進行反饋，做好政府和企業之間的橋梁、紐帶作用。（3）為行業提供的服務。在為行業提供服務方面，當行業內部秩序出現問題時，行業協會要協調不同會員之間的利益沖突；行業協會主要組織制定本行業產品標準、開展評估與認證；對企業的內部治理結構進行監督管理；對行業內企業的市場競爭行為進行監督；維護企業的合法權益；制定行業發展規劃并組織實施等。

（二）政府職能轉變的內涵

政府職能轉變是指國家行政機關在一定時期內，根據國家和社會發展的需要，對其應該擔負的職責和所發揮的功能、作用的范圍、內容、方式的轉移與變化。政府職能轉變包括管理職權、職責的改變，管理角色的轉換，管理手段、方法、模式的轉變等。

二、我國行業協會發展歷程

西方國家在二戰后幾十年的時間里從國家壟斷資本主義向后壟斷時期發展，政府的經濟和社會職能擴大，政治職能相對減弱。特別是在政府與非政府組織的關系中，政府的某些職能被非政府組織承擔，非政府組織的發展彌補了政府與市場的缺陷，促進了就業和政府職能的轉移。可以說，政府職能轉變過程中大力發展行業協會是必然的趨勢。

對于中國來說，行業協會的發展大致分為以下幾個階段：

建國后至改革開放之前，行業協會作為官辦社團是自上而下成立的，并不是真正意義上的行業協會，而且此時的行業協會數量很少；20世紀80年代中期，我國各種社會經濟類行業協會開始全面發展，各地宗教協會恢復活動，各類適應經濟生產發展的協會也相繼成立，如食品行業協會、設備管理協會等，同時政府開始鼓勵個體勞動者協會的發展；90年代時，行業協會規范發展，政府著手建立行業協會發展規范，加強對行業協會的清理整頓，形成了對于行業協會的雙重管理體制，行業協會登記管理部門是民政部和地方各民政單位，同時業務主管部門負責對行業協會的資格審查核準和日常管理。

自20世紀90年代至今，行業協會加速發展，數量大大增加，涉及的行業廣度和深度大大增加，有效地促進了社會經濟的健康有序發展。據統計，2002年至2006年，行業協會總數從3.91萬家增到5.97萬家，在社會團體中所占比重也從29%增長到31%。隨著政府職能的轉變和建設社會主義市場經濟的發展，行業協會出現自律等問題，行業協會的培育和發展愈發受到重視，同時鼓勵廣東等試點地區進行行業協會管理體制創新。2014年3月民政部門決定，行業協會商會類可以直接向民政部門依法申請登記，不再需要業務主管單位審查同意。針對行業協會的誠信自律問題，2014年11月民政部聯合中央編辦、發展改革委、工業和信息化部、商務部等部門頒布《關于推進行業協會商會誠信自律建設工作的意見》，進一步規范行業協會發展現狀，促進行業協會健康發展。endprint

三、政府職能轉變下我國行業協會現狀

相較我國其他社會團體，行業協會屬于市場化和行政化程度都中等偏高的社會團體。[2]國家在政策上明確了行業協會的“統戰性、經濟性、民間性”要求，以確保其發揮規范市場秩序和構筑政府與企業的橋梁、紐帶作用，同時行業協會又要受到國家一定程度的管控，保證行業協會在正常的軌道上運行。

（一）政府的“放”權

第一，減少行政審批事項是轉變政府職能極為重要的方面，減少行政審批事項不僅惠及老百姓和各個企業、各行業協會，更會提高行業效率，利于各項事業的發展；第二，提高政府的服務意識，推進政府信息公開，推進各地的政務服務中心建設和政務網站建設，為行業協會的審查核準等事項提供便利；第三，政府推進公共服務的市場化、社會化，培養和發展社會中介組織，激發市場主體的動力和活力，可以充分調動各行業協會的積極性，促進行業協會健康有序地發展。

但是要政府進行放權也要有步驟、分階段地實施，不可以一蹴而就。雖然現階段我國市場經濟發展取得了巨大成就，但是由于現在我國市場主體、社會主體發展仍不成熟，政府在職能轉變過程中仍會出現“越位”等現象，無法厘清簡政放權的相對邊界。企業治理的結構不健全，社會組織的發展不成熟，行業協會難以擔當相應的責任，必然會出現自律誠信問題等不好的現象，下放審批權限，政府部門要如何進行監督和監管？

（二）政府的“管”權

在政府的“放”權之后，現階段更難以做到的是政府的監管問題。例如行業協會在某些方面形成一定的默契，進行產品的提價嚴重損害了消費者的利益，一些地方政府還通過紅頭文件等方式保護行業不合理利益。因此，必須要加強和改善政府的監管方式和方法，行業協會并不是政府權力的延伸，政府不能保護行業協會的所有行為，而是要加強監管，放權與管權兩方面并重。這就要求政府一方面在轉變職能促進社會公共服務職能的同時鼓勵和支持行業協會的發展，一方面發揮監督管理的作用，加強對行業協會制度的規范和監督作用。

四、政府職能轉變下行業協會發展出現的問題及原因

雖經過三十多年的發展，中國行業協會發展現狀仍不盡如人意，與建立健全中國特色社會主義市場經濟體制極不相稱，這種不相稱在中國加入世界貿易組織后更顯突出，存在許多問題亟待解決。從上文政府職能轉變的分析中，結合行業協會的發展現狀，將行業協會發展出現的問題可以歸納為以下幾點：

（一）政府職能轉變不到位，缺乏科學有效管理

在政府職能轉變的過程中，政府職能越位、缺位、錯位問題仍然突出，部門之間職責交叉、權責不清，工作效率低、服務質量差。

首先，政府在職能轉變過程中不能有效放權，時刻都想管控著行業協會的方方面面，使得國家對行業協會的職能、性質雖有一定程度的明確和定義，但是仍有不少行業協會不能正確地定位自己，對自己承擔的職能尚不明確。在行政體制調整過程中，不少行業協會被設計成了承接冗官和被裁減人員、退休人員的地方，政府曾一度將行業協會納入自身管理權限內，行業協會的行政性十分明顯。一些政府職能部門雖然已經將某些職能下放到行業協會，但是實際控制權仍掌握在政府手中，還有一些政府部門對于一些行業協會承擔的職能不肯放權，在很長一段時間內實行雙重管理體制，難免會出現行業協會夾縫中求生存的局面。[3]

其次，在行業協會成立審查考核時，政府部門強調“嚴進”，但是一旦行業協會通過準入門檻，政府部門對其的監督管理就會放松，不能實施科學有效的管理，政府對于一些出現違規的行業協會并不能實施科學有效的監管，其中各種地方利益和主體利益牽絆，導致政府不能實施有效的監管，不能維護行業協會與行業的正常秩序。[4]

（二）相關法律法規欠缺

行業協會在與政府的博弈中曾一度處于弱勢地位，其原因就是行業協會缺乏相應的權威，相關法律體系不健全，制約了行業協會的發展。法律上對行業協會的地位、職能定位較模糊，行業協會的職能方面并沒有明確的法律來規范和作為依據，這成為行業協會發展中的制度性障礙。同樣，由于行業協會的法律法規背書少，行業協會的社會公信力也較低，吸納會員能力低，不能維護行業發展的正常秩序，導致公信力進一步降低，形成惡性循環。

（三）行業協會內部管理混亂

從我國行業協會發展現狀來說，大部分行業協會由于轉化背景等原因，對政府的依賴性較強，缺乏自主性和獨立性，很難真正發揮行業協會應有的作用。在行業協會內部很難形成民主管理機制，缺乏配套設施、相關人才儲備和資金支持，行業協會很難在承接政府放權中后有效承接一部分工作并且表現良好。

同時，由于缺乏相關法律法規支持，行業協會對于自身的根本職能不明確。現階段多數行業協會的權力是由政府下放的權力，這就是多數行業協會有訴求時只會求助政府，代表企業與政府進行溝通，而忽略了行業協會的其他重要職能。

（四）部分行業協會過度自治化

近年來從多起行業協會對于行業的集體漲價、抵制等行為中可以看出，政府和社會的監管不力導致行業協會過度自治，獨立性過強；行業協會又因為缺乏行業自律誠信意識，缺少社會責任意識，行業協會忽視自身的其他職責和功用，被一些大型企業所操縱，維護的是一部分行業企業的利益，形成了價格壟斷和行業壟斷，損害了消費者的利益和極大地降低了社會效益。[5]

五、行業協會發展問題的對策與反思

（一）改革管理體制，加快政府職能轉變

長期以來，我國行業協會都是實行雙重管理體制，在這種監管體制中，對于行業協會的監管以事前監管為重心，需要民政部門和業務主管單位的雙重審批核準才能成立，而且針對同一行業只允許成立一個行業協會，這體現了政府對行業協會強有力的監管控制；但是這種體制忽視事中、事后的監管，導致行業協會一旦出現違法違規行為無法及時查處。雙重管理體制過于強調對登記注冊的把關而不能平衡行業協會運作過程的有效監管和建立較為完善的退出機制；同時，雙重管理體制加深了行業協會對于政府的行政依賴性，政會不分，嚴重阻礙了行業協會的發展。事實上，自2013年我國開始改革之前實行的雙重管理體制，逐步推進行業協會商會與行政機關脫鉤，重點培育和優先發展行業協會商會類等社會組織，促進現代社會組織體系的形成和發展。endprint

在管理體制探索方面，通過少數市場發展較好的地區先進行試點建設，探索出模式優化的管理體制，例如上海的三重管理體制和浙江溫州的行業協會管理模式，其內涵都值得各地的借鑒。政府在加快職能轉變的同時，注重平衡“放”、“管”之間的度的問題，什么地方政府會“越位”，什么地方政府存在“缺位”的可能，在進行改革的時候要有退有進，充分發揮行業協會對促進經濟發展的積極作用。

（二）健全相關法律法規

在行業協會較為迅速發展的同時，相關的法律法規并沒有跟上行業協會發展的腳步。要從法律層面對于行業協會進行解釋，加強法制建設，用法律來幫助行業協會找到自身的定位，規范行業協會的職權范圍和運作方式，同時讓政府的監管有法可依。在建設法治國家的大背景下，要根據全國行業協會發展的實際情況制定全國性的行業協會法規和管理辦法，同時各個地方要根據自身的實際情況制定本地區的行業協會管理辦法，確定行業協會的活動范圍、具體職責、組織結構等要素。對于違反法律法規的行業協會要制定懲罰檢舉措施。

（三）加強有效監督和管理

在政府進行放權的同時，一方面促進了行業市場化的發展，但是另一方面給政府的監督和管理帶來了一定的困難。政府部門不清楚對行業協會的管理范圍和職責，其管理手段、水平和力度都參差不齊，因此在政府轉變職能時要完善對于行業協會的管理體制，逐步健全監督機制，明確政府對于行業協會監管的工作職責。要促進政府監管重心的轉移，在行業協會運作過程中保證其開展活動的正規性、合法性。政府部門也要強化自身監管隊伍建設，強化其監督執法職能，權責明確。同時，也可以考慮引入第三方評估機制，建立信息公示平臺和信息披露制度，使得運作過程透明化，加強社會對于行業協會的監督作用，并建立健全較完善的退出機制，使得不合格和不適應行業發展的行業協會退出市場。

（四）促進行業協會自身管理水平與誠信自律

對于行業協會自身管理水平低等問題，首先要解決資金問題，一方面政府要加強對行業協會的資金支持的力度，行業協會自身也要努力吸收會員，增加資金支持。其次要正確解決行業協會內人員的編制問題、福利問題，要能夠留住人才，避免人員流動性大造成行業協會的混亂。要提高行業協會的內部管理水平，就要完善相關運作制度，促進各項工作運行的標準化。同時，要促進行業協會的誠信自律建設，支持行業協會參與行業信用建設，例如考慮可以建設會員企業信用檔案，開展會員企業信用評價，促進信息共享和溝通；積極規范會員企業生產和經營行為，引導本行業的經營者依法競爭，自覺維護市場競爭秩序，充分發揮市場監管中的自律作用，規范行業發展秩序；實行信息公開，要主動向會員和外界公開信息，增加透明度和公信力，發揮社會監督的作用，自覺接受會員、新聞媒體和社會公眾監督。

（五）反思行業協會自治與社會責任

從轉變政府職能開始以來，通過各種努力，行業協會的獨立性越來越高，自治化進程逐步推進。但是，行業協會不僅要承擔一定的市場責任，履行職責，還要承擔社會責任。由于行業協會的社會監督體制還不夠健全，出現了諸多行業協會利用其自治權和各種資源優勢提高市場轉入壁壘，限制競爭，甚至會侵害消費者的權益。例如上海黃金協會在2013年對于黃金等飾品的測算方式和定價方式進行規定，形成了價格壟斷。這些行業行業協會在惡意使用其自治權的背后，實際上是社會責任的缺失。因此，在行業協會逐漸官方剝離和獨立性逐漸增強的今天，這個市場與政府間的“第三只手”更是面臨著過度自治化的問題，有些行業協會成為行業逐利的工具，其根本原因仍是行業協會定位錯誤和政府外部監管不到位。

因此要明確行業協會的市場定位和其雙重責任，適當約束行業協會的自治權，促使行業協會的決策行為兼顧社會責任，有關政府部門要在避免公權力過度控制行業協會的基礎上加強監管力度，同時促進社會監督，有權威機構定期對行業協會進行考察審核，由社會一起監督，使得行業協會在自治化過程后注重社會責任的承擔與自律。

六、結語

綜合以上分析，可以看出行業協會正是當代中國政府行政體制改革和職能轉變的一個受益者。作為平衡計劃與市場之間的橋梁和紐帶，行業協會要順應政府職能轉變的趨勢，明確自身的市場責任和社會責任，加強自身管理水平建設。政府部門要在改革中考慮到放權后會發生的結果的各個方面，在簡政放權的同時，要加強政府的監管力度，完善執法監督體系，引入社會監督，促進行業協會以及中國市場經濟的健康發展。

注釋：

（1）引自中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》

（2）引自淺談政府與行業協會的關系，北京市商務委員會

（3）整理自《行業協會四大問題》，張經，中華工商時報，2008

（4）整理自《社會團體登記管理條例》，1989

（5）引自《我國行業協會發展現狀、存在問題及對策研究》，劉菲，2011

（6）整理自《國務院機構改革和職能轉變方案》，2013

參考文獻：

[1]劉菲.我國行業協會發展現狀、存在問題及對策研究[D].河北師范大學，2011.

[2]王詩宗，宋程成.獨立抑或自主：中國社會組織特征問題重思[J].中國社會科學，2013，（5）.

[3]王名，丁晶晶.社會組織參與社會管理創新的基本經驗[J].中國行政管理，2013，（4）.

[4]郁建興，等.從雙重管理到合規性監管——全面深化改革時代行業協會商會監管體制的重構[J].浙江大學學報，2014，（4）.

[5]馮玥，黃永明.行業協會自治的限制：以雙重責任平衡為視角[J].學習與實踐，2014，（2）.endprint