農村土地確權進程中的土地發展權問題

鄭力翔

摘 要：目前，土地確權登記頒證工作已近尾聲，土地確權從法律上強化了農民的土地使用權，確立了農村土地使用權主體與所有權主體平等的法律地位。然而土地權利是一個權利束，還包括他項權利，其內容也隨著時代的變化而變化。由此可見，土地確權是一個長期、動態的過程。在這個過程中，設置土地發展權制度有利于深化我國的農村土地產權改革。首先分析了我國設立農村土地發展權制度面臨的兩個主要問題。針對兩個問題，通過梳理相關文獻，深入考察了土地發展權制度的英國經驗和美國經驗，總結了這兩個國家土地發展權制度的特點。結合英國和美國的經驗，從我國土地現有制度出發，提出了從法律上確定土地發展權的屬性，強化并規范國家土地管制權；同時在制度上將土地發展權與土地增值收益脫鉤，保護農民的權益，實現地利共享；在土地發展權的實踐上，提倡結合我國各地的實際情況，創新土地發展權制度。

關鍵詞：土地確權；土地發展權；土地管制；土地增值收益分配

中圖分類號：D9 文獻標識碼：A doi：10.19311/j.cnki.16723198.2018.05.068

1 引言

為依法保護農民土地的用益物權，同時實現土地的高效配置和合理利用，2008年以來，中央政府進行了新一輪的農村土地產權制度改革，在土地確權的基礎上逐漸賦予農民在農村土地上充分而穩定的權能。2013年中央一號文件提出：“用5年時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作”。由此，各級地方政府開始大規模深入推進農村土地確權工作。此次土地確權在保證國家和集體擁有土地所有權的基礎上，強化了農民的土地使用權，置使用權主體和所有權主體于平等的法律地位。在不違反法律法規的前提下，土地確權賦予使用權主體更多的權益，限制所有權主體對農地使用方式的干涉，使農村土地更具商品屬性。

目前，土地確權登記頒證工作已經進入尾聲，限期是2018年。但在農村土地確權的過程中，遇到的實際問題比計劃的要多。第一個問題：雖然此次農村土地確權對土地所有權、使用權和他項權利的存在與效力進行的確認、確定，強化了農民使用土地的主體地位，但并沒有對農村土地他項權利做出更細致的確認與規定。因為土地權利是一個權利束，其具體內容隨時代的發展而變化。如果不對他項權利做出相應的確認與規定，可能會使得農民在處置農村土地時受到種種限制，農民的土地權利可能會得不到充分的保障。第二個問題：在實現農民土地財產性收入增長的同時，必須保護耕地面積，保障國家糧食安全。由此可見，土地確權是一個長期的、動態的過程，并不太可能就這樣簡單結束。為進一步解決上述兩個問題，引入國外流行已久的土地發展權，對農村土地發展權進行確認并設置相應的制度，實現土地權利的配置由靜態向動態的轉變，就顯得非常重要了。

2 我國設立農村土地發展權的主要問題

目前，我國的學者已經意識到在農村土地確權改革中引入土地發展權的重要性。但對引入土地發展權還有一些爭議。

2.1 土地發展權的權屬問題

在土地發展權的權屬問題上，我國學者形成了兩派觀點。一部分學者持“土地發展權私有論”，贊同以美國為代表的土地發展權私有化，認為土地發展權源于土地所有權，農村土地發展權應歸屬于私人——農民。這些學者認為土地發展權歸為國有會造成農民在土地轉用過程中的利益損失。而在實踐中，確實有很多地方政府低價征地，侵害農民利益。因此，他們認為只有賦予農民土地發展權，才能解決征地中存在的收益分配不均問題。

另一部分學者持“土地發展權國有論”，贊同以英國為代表的土地發展權國有化，認為土地發展權源于土地管制權，而且我國現行的土地管理制度也確為國有，因此土地發展權應該歸屬于國家。這些學者認為如果農村土地的發展權歸農民所有，將會強化土地非農開發的沖動，威脅耕地保護制度的落實。有學者認為如果不顧我國土地公有制的事實，強調在法律上確認土地發展權的私有化，可能會使相關政策調整的制度成本超過其制度紅利。

2.2 土地發展權的利益分配問題

如何合理分配土地增值收益已經成為土地產權改革過程中爭論最為激烈的問題之一。“土地發展權國有論”和“土地發展權私有論”爭論的焦點在于土地增值收益該如何分配，以及耕地保護該如何平衡。

兩派觀點都認為土地發展權的歸屬決定著土地增值收益的分配。“土地發展權私有論”認為土地發展權私有化才能保證在一次分配時，土地增值收益歸于農民，而國家在二次分配中通過稅收收回部分增值。“土地發展權國有論”則主張土地增值收益必須國有，認為這樣才能保證國家在耕地保護上管制權的有效性。

目前，更多的研究從農民權益保護的角度出發，提出應通過土地發展權來彌補農地與農民權益保護的制度性缺失。這表明“土地發展權私有論”真正反對的是土地增值收益全部歸公，而不是否定國家在耕地保護上的管制權。

3 土地發展權制度的發達國家經驗及啟示

3.1 土地發展權制度的發達國家經驗

據現有文獻可知，土地發展權是土地權利束中重要的組成部分，并可分離讓渡給他人。它起源于英國，后被西方發達國家廣泛應用于土地管理制度中。目前，英美的土地發展權制度已被國內學者廣泛研究。筆者對英美土地發展權制度的相關文獻進行了梳理，以期了解其發展經驗，從中得出一些有益的啟示。

3.1.1 土地發展權制度的英國經驗

英國1947年頒布的《城鄉規劃法》中設立了土地發展權制度。這是關于土地發展權制度最早的描述。由彭錞對1942年《厄斯瓦特報告》（下稱報告）的解讀可知，設立土地發展權制度是英國政府經過慎重考慮的結果。早在1947年以前，英國政府就已經意識到在高速城市化和工業化進程中，僅憑私人和市場是無法使土地問題得到最優解決的。國家強化對土地的管制權是大勢所趨。當時，英國政府通過征收或規劃等方式來行使土地管制權時，需要向土地所有者賠付土地潛在開發價值。各土地所有者主張的補償額加總后遠大于將來實際開發所得的收益，加重了政府的財政負擔和風險。因此，報告建議土地發展權有償國有化，且強調國有化不能影響私人和市場的自主性。這就解決了政府有效管控土地開發的問題。為實現土地發展權國有化之后的地利共享，報告還建議設置增值收回機制，建議政府收取土地增值稅。至此，英國土地發展權有償國有化的思路基本確立。1947年的《城鄉規劃法》以法律的形式確定了這一制度，確認了國家在土地利用上管理者的身份，賦予了私人申請開發土地的權利，保證了市場的自主性。目前，英國已取消了全國性的土地增值稅，但地方政府會通過“規劃合同”或“規劃義務”等方式從私人那里獲得“規劃受益”，由此完成了地利共享。endprint

3.1.2 土地發展權制度的美國經驗

土地發展權理論被引入美國后，美國將土地發展權作為一種土地價值再分配的手段，把它從土地權利束中剝離出來，單獨配置，以限制私人的土地配置行為對公眾整體福利的損害。美國的土地發展權沒有國有化，在限制私人土地發展權時，美國政府對土地的分區規劃僅僅是一項的管制性措施。美國始終以土地發展權價值評估作為土地發展權制度的核心，根據土地市場的發育程度，形成了土地發展權購買（PDR）、土地發展權轉移（TDR）等多種形式的制度實踐模式。

土地發展權購買模式（PDR）主要被美國各地方政府用于控制建設用地過度開發導致農地減少的負面效益。地方政府首先根據土地規劃確認土地保護范圍，再通過評估機構評估出土地發展權價格。之后，地方政府及民間的相關農業機構會作為主體向農場主購買土地開發權。這樣在不改變土地所有權和使用權的前提下，有效控制了土地再開發，保護了耕地。

土地發展權轉移模式（TDR）與土地發展權購買模式最大的不同是它的發展權補償是由開發商支付的。該模式將土地發展權分為 土地保護部分和土地可開發部分。開發商通過市場交易購買土地的發展權，在確保土地保護部分不被開發的前提下，進行土地開發。這種模式既有利于土地的集約利用，也保護了土地所有者的權益，更適用于土地市場較活躍的地區。

3.2 發達國家土地發展權制度對中國問題的啟示

3.2.1 確定土地發展權的法律屬性，規范國家土地管制權

從土地產權理論的角度看，土地發展權源自土地所有權。但它的產生卻是要維護土地管制權的合理性和提高土地管制權的效率。因此，我們應正視土地發展權的源流及我國的制度現實，在法律上確認土地發展權的權源，即土地發展權源自國家土地管制權，鞏固國家土地管制權的合法性，強化國家土地管理者的身份，確保國家土地管制權的有效性。同時，針對我國現行土地管理制度的弊端，合理設計土地發展權制度，保證土地發展權市場交易的自由度，防止公權力的過度干預。

3.2.2 將土地發展權與土地增值收益脫鉤，實現地利共享

“土地所有權國有化”和“土地所有權私有化”激烈爭論的主要原因是兩派主張者都把土地所有權與土地增值收益捆綁在一起，認為土地發展權的權屬決定了土地增值收益的歸屬。然而，根據英國的經驗，國家雖然享有土地開發權，但土地開發仍需要私人申請。申請獲得許可自行開發后，國家才通過增值稅或其它方式收回部分增值。由此可見，國家的土地開發權與土地增值收益是脫鉤的，國家并沒有在初次分配中就獲得土地增值收益，也并沒有壟斷所有的土地增值收益。因此，我們應摒棄土地發展權國有化和土地發展權私有化的無謂爭論，在制度設計上下功夫，讓土地發展權與土地增值收益脫鉤，在制度上保證國家、集體和農民的地利共享。

3.2.3 結合實際，創新土地發展權制度

根據我國農村土地制度的現狀和不同農村地區的發展情況，創新土地發展權制度是十分重要的。因為這關系著農村土地產權制度改革的發展和農民土地財產權利的落實。根據美國的經驗，對于農村經濟發展水平不同的地區，美國地方政府會采取不同的土地發展權制度模式。在土地市場不活躍的欠發達地區，美國地方政府往往會采用土地發展權購買模式，用政府財政補貼來保護耕地。在土地市場活躍的發達地區，美國地方政府會更多的采用土地發展權轉移模式，以此激發開發商的積極性，在保護耕地的同時促進土地的集約高效開發。因此，我國在創新土地發展權制度時，應該做到以下幾點：第一，依據不同地區農村經濟發展水平，設計不同的土地發展權制度。第二，結合我國農村土地制度的實際情況，拓展農村土地發展權制度的內容。我國土地發展權應包括：農地擴大投入的發展權、宅基地發展權、集體建設用地發展權、未利用土地變更為農用地或建設用地的發展權等。第三，在土地增值分配方式上，做出更加科學的設計，使土地收益更多地向農民傾斜，最大限度地保護農民的利益。

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