新電改下電力監管現狀、問題與對策

袁野+王偉

【摘 要】由于電力行業具有特有的技術特點，其產品的消費具有明顯的實時性與需求剛性的特征，這就要求對電力行業的監管需要監管部門長期地、具有統一性地對整個行業進行規范，電力監管的旨在創造一個健康有序的市場環境，促使市場的有效公平充分競爭。政府如何協調內部各利益部門間以及與組織機構、公眾間的關系將決定中國電力監管體制改革的未來走向。

【關鍵詞】新電改；電力行業；電力監管

電力產業是國家經濟的命脈，在國民經濟和人們日常生活中占有著舉足輕重的作用，國家的現代化發展離不開電力產業的基礎性支持，在這個歷史新時期下，2015年3月15日，黨中央、國務院發布的《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》（中發 [2015]9號文），提出成立獨立的電力市場主體，構建新型電力市場，它標志著我國上一個電力改革時期的結束，我國正式進入新一輪電力改革。

1 我國電力行業監管現狀

我國政府對電力市場的監管方面，主要是依據《電力監管條例》來對電力市場進行監管，監管的范圍主要涉及發、輸、配、售以及交易平臺建設等環節，由國家電力監管委員會履行全國電力市場監管職責。

目前，我國電力監管機構主要由國家發展改革委、國家能源局、國資委、財政部、環保部和質量技術監督總局組成。其中國家發改委負責電力產業的規劃、電價審批與相關政策的制定，國家能源局主要負責電力行業標準的制定、各發電環節的規劃以及電力體制改革的相關工作，國資委負責管理國有資產，企業管理人員任命和企業內部重要職能設置。財政部、環保部與質量監督總局則分別對電力企業的財務狀況與成本、電力企業排放項目的管理與審批、電力工業的質量標準來進行監管。

隨著新電改方案提出，按照“管住中間、放開兩頭”的體制架構，推進“三放開、一獨立、三加強”的電力體制改革。國家發改委、國家能源局制定出了6個配套性文件，進一步明確、細化改革的要求與路徑，我國目前的監管的重點主要對電力市場建設、輸配電價改革、售電側改革、電力交易機構的建立與規范等方面進行監管。隨著改革的不斷推進，各項政策已經開始逐步得到落實，新電改下的電力監管已經陸陸續續在多個地區進入了試點階段。改革比較突出的兩個亮點是對“售電環節”和“交易電價”的監管。隨著新一輪電力體制改革的推進，大用戶直購電、跨省跨區競價交易、售電側零售等具有市場化特質的電量交易已初具規模，市場化交易電量占比日益提高。新電改要求發電售電環節放開，允許民營企業進入，這樣不僅可以提高電力企業效率和質量，同時可以促進國有企業提升電力企業的經營管理水平，提高國有資本效率；輸、配電環節在國家的成本監管下經營，保證社會成本最低，電力資源最優化配置。當前我國的電力監管主體也發生了結構性的變化，取得了重大的突破，更加多元化的市場監管目標也給我國電力行業監管帶來了新的挑戰。

2 我國電力監管存在的問題

近年來，隨著經濟高速增長，我國電力產業發展迅速，同時也暴露出來許多問題，制約著我國經濟、社會的可持續發展。2015年我國開始了新一輪的電力改革，政府如何協調內部各利益部間以及與組織機構、公眾間的關系將決定中國電力監管體制改革的未來走向。總得來看目前我國電力監管主要存在以下問題：

（1）電力監管的體制機制有待進一步完善

隨著新一輪電力改革的進行，相關職能部門更加細化了對于電力產業各個環節的監管。監管所涉及發電企業，電網企業，輸配電企和售電公司以及電力交易平臺。改革對于之前由電網公司所涉及的交易機構、輸配電價和售電業務為一體的情況進行了拆分，允許更多的市場主體參與相關環節的競爭，但由于電網公司多年來幾乎對這些領域居于壟斷地位，開放的市場格局雖然允許民間資本參與，但電網公司仍舊保持著豐厚的資本優勢和信息優勢，短期內，分散市場主體難以憑借自身實力占據優勢地位，難以形成充分競爭的電力市場。這就要求相關職能部門進一步完善監管的機制體制，出臺相關的政策法規來解決新一輪的電力改革所帶來的新問題。

（2）電力監管機構的獨立性難以真正實現

我國電力改革經歷了從2002年成立電監會，以“政監分離”為核心思路，成立第三方監管職能部門到2013年又將電監會劃歸國家能源局的一個歷史過程，體現的正是我國電力監管機構的獨立性不足的問題。

由于我國的國情與行政體制決定了作為一個事業單位的電力監管部門無法真正意義上擺脫政府以及國有電力企業對其的影響，無法做到完全的超脫于部門利益并獨立于政府與電力企業，從而難以真正發揮其職能，對電力行業各參與主體進行有效的監管。因此2013年的改革將電監會重新劃分到國家能源局，但由此又衍生出的政府部門各權力部門的“尋租”現象，監管信息不透明，監管政策不到位的各種弊端，政府監管出現各不到位等問題，在如今的新的改革形勢下，如何進一步確立并完善我國電力監管機構的獨立性將是有待解決的一項持續性的問題。

（3）監管部門職權的分散化帶來監管能力不足

目前，我國的電力監管體制主要由多部門協同監管為主，各職能部門之間的細分化的職能構成與具體化、復雜化的監管目標之間存在著矛盾與沖突，許多特定的領域需要各部門協同監管才能完成，這就為各具體政策的制定和落實帶來了不小的協調成本，在我國，發電行業的產權結構主要以國有企業為主，近年來在其電力企業的發展過程中通過各種參股與并購方式興辦電廠，這樣錯綜復雜的所有權結構關系使得參與市場競爭的電力企業中不是單純的競爭關系，對于電價市場、市場準入、以及環保排放等方面無法通過單個監管部門出臺的政策來創造一個良性的可競爭環境。而對于電網企業而言，電力調度權仍很大程度上把握在電網企業中，而由于存在內部信息不透明，單個的監管部門也難以從中宏觀上對電網企業進行有效的監管。所以監管部門職權分散帶來的監管能力不足的問題也由此凸顯了出來。

3 完善我國電力監管的思考endprint

（1）加強制度構建，進一步完善對市場參與主體的監管

“推動中央企業不斷完善現代企業制度，是企業形成有效制衡的決策機制、增強發展動力的重要保障，”根據十八大的重要精神，國資委加強了國有資產的監管，李志群指出：“分類改革、分類考核、分類發展、分類監管全面推進，分類的導向作用逐步顯現，不同功能分類的企業定位更加清晰，整體上推進了國有企業與市場經濟更好地融合”。

對我國電力監管而言，相關的電力監管部門應進一步完善電力企業制度構建，在發電側積極促成多家發電企業“強強聯合”的橫向合并，以此來減少電力企業重復建設帶來的國有資源浪費與對環境的污染；在新開放的售電側需要進一步出臺政策扶持社會資本投資增量配售電企業與獨立售電公司建設，形成真正的電力市場競爭，要更注重建立健全電力市場主體的激勵機制與約束機制，制定的政策與方案切實可行，從而完善售電公司制度構建，促進售電市場主體的公平競爭；在輸配電機構方面要進一步透明輸配電成本與價格的核算機制形成，加強對輸電側價格的監管；加強對電力交易平臺交易規則的制度完善，從而實現電力產業資源優化配置。

（2）借鑒國外先進監管經驗，促進監管機構的獨立監管能力

美國的電力監管主要分為聯邦和州級兩個監管層面，主要特點表現在其獨立監管，即其監管機構相對于政府是獨立的，美國更早的實現了“政監分離”的“獨立監管”，在電力法案的層面上看有著更為完善的法律體系，使得各監管環節有法可依，大大增強了其電力監管的透明性，有利于最大程度上降低尋租活動帶來的影響。

英國電力監管的最主要的特征為，英國的電力體制改革都是先立法，后改革，而且電力法的制定有著充分的調研，得到了充分的民調支持，也有著獨立國家貿工部的電力管制辦公室，直接制定法規和政策和發展規劃，只受《電力法》的約束并且只對議會負責，這樣的監管體制也能更大程度上保證電力監管部門其政策制定的獨立性，降低了其他政府部門對其監管活動的不利干預，具有更高的行政效率。我國電力監管應充分借鑒國外先進經驗來解決自身監管所存在的問題。

我國電力監管需進一步完善立法，賦予監管機構更大的自主性與獨立性，健全電力監管法律體系構建，保證其電力監管目標的順利實現。

（3）完善電力行業現代治理體制，實現協同治理

新一輪的電力體制改革將推進國家治理體系和治理能力現代化作為全面深化改革的總目標，這就要求了我國的電力行業的監管的過程中要更多地著眼于新型的電力治理體制的構建，更多地著眼于建立健全我國的電力法律體系的同時，也要提高我國電力監管多主體參與的程度，對于電力行業而言，提高電力治理能力將是深化中國電力監管體制改革的重中之重，不僅需要政府、社會組織的參與，還需要企業、公民等多元主體的參與。實現協同治理要求電力行業信息透明化更加透明化，運用現代化媒體技術，進一步完善電力產業的信息發布機制與監督機制，促進社會多元主體的協同治理。

電力改革的最終目的在于優化組織結構，完善市場體制機制，實現電力行業資源的優化配置，達到經濟效益與社會效益的“帕內托最優”，實現社會福利的最大化，這就要求我國政府積極總結相關成功經驗，不斷探索新型電力行業現代治理模式。

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