依法行政審計的思路、重點及方法

王松

【摘要】加強對行政機關依法行政的審計監督，是《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》以及《法治政府建設實施綱要（2015年～2020年）》的明確要求。本文根據人民銀行依法行政內部審計實踐，在討論依法行政內涵的基礎上，對行政機關開展依法行政審計的思路、重點及方法進行了分析。

【關鍵詞】依法行政 內部審計 思路 重點 方法

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》以及《法治政府建設實施綱要（2015年～2020年）》明確提出，要建立健全對依法治國、依法行政的常態化、長效化監督機制，切實加強審計監督。本文根據人民銀行依法行政內部審計實踐，在討論依法行政內涵的基礎上，對行政機關開展依法行政審計的思路、重點及方法進行了分析。

一、依法行政內涵

準確理解依法行政內涵，對于把握依法行政審計的思路、重點及方法具有重要意義。依法行政，顧名思義是指行政機關根據法律法規的授權，按照法律法規規定的程序，積極履行經濟、社會及文化管理等職責的行為。依法行政內涵十分廣泛，從法律角度至少包含以下要義：一是合法行政。行政機關履行職責，必須依照法律法規的規定進行，沒有法律法規的規定，行政機關不得作出影響行政相對人合法權益或增加其義務的決定；此外，還必須按照法定程序履行職責，逾越法律授權行政就是越權，不按法定程序辦事就是濫權，均是行政亂作為的具體表現。二是合理行政。行政機關履行職責，必須遵循公平、公正的原則，平等對待行政相對人，不偏私、不歧視；行使自由裁量權必須符合法定條件，排除不相關因素的干擾；所采取的行政措施和手段應當必要、適當，避免損害行政相對人的合法權益。三是積極行政。行政機關履行的行政職責，本質上是一種公共權力，同時也是一種法定義務。法定職責就必須積極履行，否則就會構成行政不作為。

二、審計思路

（一）開展風險導向審計

行政機關履職的行政事項往往涉及到企事業單位及個人的切身利益，在當前公民法律意識日趨增強的背景下，行政機關履職稍有不慎，極易引發行政法律糾紛。以人民銀行為例，人民銀行作為我國央行和國務院組成部門，承擔著制定和執行貨幣政策、維護金融穩定以及支付結算、貨幣發行、征信管理等具體職責。這些職責的履行不僅事關我國宏觀經濟平穩、健康運行，也關系到千千萬萬社會公眾的實際利益，如果履職過程中存在疏漏，就可能帶來法律糾紛。事實上，近年來人民銀行在紀念幣發行、賬戶管理、征信查詢等領域的行政復議和訴訟時有發生，對人民銀行的正常履職和聲譽帶來了較大的負面影響。因此，審計中必須樹立風險導向的審計理念，圍繞各類行政業務開展風險評估，并針對問題易發和高風險環節，深入開展流程分析和實質性測試，重點分析履行行政職責是否存在缺位、越位等問題，重點揭示履職過程中的不作為、亂作為及其蘊含的法律風險和聲譽風險，并圍繞風險防范和化解提出合理的審計建議。

（二）開展復合式審計

近年來，我國內審系統根據國際內部審計準則和世界先進審計經驗，積極推動內部審計從傳統合規審計向現代管理審計轉型發展，更加重視履職績效和風險防范，其中開展復合式審計就是一個方向。復合式審計是在審計項目中，將合規性審計、內控審計、績效審計視角有機結合起來，以便更好地實現審計目標的一種審計模式。如前所述，依法行政的基本要求是合法行政、合理行政以及積極行政等，這就決定了審計的目的不僅僅是關注行政行為的合規性，還要關注行政行為的合理性和有效性，這正是復合式審計模式的基本思路。因此，審計中必須抓住風險、績效、增值等關鍵詞，在對行政執法合規性進行審計確認的同時，圍繞行政法律風險防范、自由裁量基準制度構建以及依法行政相關規章制度的完整性、有效性等課題，深入開展審計分析，促進審計對象提高依法行政能力和水平，充分發揮審計的價值增值和咨詢作用。

三、審計重點

依法行政工作涉及業務廣、涵蓋領域寬、系統性較強。這就要求在開展審計時不能面面俱到，必須按照風險導向和復合式審計思路，依據審前分析和風險評估，突出重點領域、抓住關鍵環節實施審計。以人民銀行為例，審計重點是：

（一）行政依據及標準

重點關注行政執法依據和標準是否健全，執法條件和程序是否明確合理。具體說來，審計對象是否建立健全行政許可、行政檢查以及行政處罰等權力清單，執法崗位、職責及依據是否明確，權利清單以及行政許可、行政處罰等執法信息是否按規定進行公示；執法對象的選定是否合理，是否建立健全“雙隨機、一公開”工作機制；是否建立健全執法取證規則及處罰自由裁量基準制度，相關規則及裁量制度是否合理，是否存在標準模糊、自由裁量權過大等情況。此外，審計中也需關注行政法律依據是否充分，行政機關履職是否有法律法規賦予的措施和手段。

（二）行政程序

重點關注執法程序是否正當規范，實施過程是否便民高效。具體說來，重點關注審計對象行政許可受理、審核、決定，行政檢查立項、實施、結果處理以及行政處罰立案、調查、文書送達等環節是否符合法定時限和程序要求；執法取證是否規范，證據是否充分；在辦理行政審批、執法檢查和處罰等業務中是否存在亂收費以及吃拿卡要等情況；針對檢查結果是否及時跟蹤并督促整改。需要強調的是，審計中除要關注行政程序的合法性外，也要高度重視行政程序的合理性。比如現行行政審批流程是否冗余繁瑣，從簡政放權的角度是否存在進一步簡化、優化的空間，行政執法過程中是否存在給自身增設權利、給行政相對人附加義務的情況。

（三）行政結果

重點關注執法結果是否合法合理，執法決定是否公平公正。具體說來，重點關注審計對象是否對要件不全的申請準予許可、對符合條件的申請不予許可，是否存在違法設定行政許可事項或以備案、年檢、監制、認定、認證、審定、資格考試等名義變相設定行政許可的情況；是否在法律授權范圍內開展執法檢查，是否存在越權檢查情況，是否有效履行法定檢查職責，發現的違規線索是否及時移交或查處，是否存在久拖不結或重大違法違規行為隱瞞不報情況，是否存在立案后無正當理由停止查處情況，發現觸犯刑法的是否及時移交相關部門，是否存在“以罰代刑”的情況；違法行為認定是否準確，處罰種類、幅度選擇是否恰當，從輕、從重、減輕或免予處罰是否有法定依據，是否存在同案異罰、重責輕罰等情況。endprint

四、審計方法

為將上述審計思路、審計重點落到實處，全面實現審計目的，除需調閱相關檔案資料外，還需靈活運用其他多種審計方法，確保審計的效率效果。

（一）互動式審計

根據需要，靈活采用詢問訪談、座談、問卷調查、跟班作業、外部函證等互動式審計方法，加強與執法人員、執法部門負責人、行政管理對象以及相關政府部門的溝通交流，多途徑、多方面獲取審計信息，促進審計的深入開展。比如積極開展跟班作業，深入行政審批辦理場所，綜合運用實地查看、詢問訪談、翻閱有關憑證等方法，綜合確認是否存在許可違規收費、停止的許可項目仍在實施或變相實施等情況；向金融機構等管理對象發放調查問卷，收集對審計對象依法行政的評價、意見及建議，從中發現審計線索；向銀監、公安等政府部門進行外部函證，了解監管協作、刑事案件線索移交情況，確認監督管理的有效性以及是否存在以罰代刑等高風險事項。

（二）知識測試

崗位人員執法知識水平的高低對執法的合法性、規范性和效果性有重要影響。審計中，可有針對性地對執法人員開展執法知識測試，重點關注執法人員對常識性規定的知曉程度、對常見性問題的判斷水平以及對行政法律風險的防范意識。知識測試結果需結合審計發現進行綜合分析，這對于進一步提高發現問題原因分析的針對性和審計意見的建設性具有重要意義。

（三）分析性程序

分析性程序是通過分析和比較信息之間的關系或者計算相關的比率，以確定合理性，并發現潛在差異和漏洞的一種審計方法。對依法行政的基本要求是公平公正，這就需要比較。因此，分析性程序在依法行政審計中需要廣泛運用。以行政處罰為例，對行政處罰審計的重點之一是確認自由裁量權運用的規范性、合理性，如果僅對執法案件進行孤立分析，往往發現不了問題。審計中需要對同類處罰案件進行對比分析，對比其違法事實、違法情節、社會危害、整改情況、處罰結果（處罰種類、幅度、金額）等相關信息，并結合其他審計方法，綜合確認審計對象是否存在同案異罰、輕責重罰、重責輕罰等高風險事項。

參考文獻

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