當前利用外資新形勢、新問題、新舉措

祁欣 許諾

利用外資是我國對外開放基本國策和構建開放型經濟新體制的重要內容。近年來，我國實際利用外資規模增長低于GDP和固定資產投資增速，外資占固定資產投資比重呈小幅下降態勢，外資企業進出口規模占比呈下降態勢，但外商投資在我國經濟建設中仍占有重要地位，在推進供給側結構性改革、實現經濟發展方式轉型、促進開放型經濟發展等方面具有重要作用。2017年，我國實際使用外資金額1310.4億美元，同比增長4%；新設立外商投資企業35652家，同比增長27.8%。當前，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，利用外資面臨新形勢新挑戰，應客觀認識和充分發揮外資作用，實現以高水平開放推動經濟高質量發展。

一、利用外資新形勢

受國際資本流動大趨勢、各國對外資競爭加劇、國際產業布局調整等因素影響，我國吸引外資形勢發生變化。同時，新常態下我國利用外資的環境發生很大變化，政府連續出臺多個文件鼓勵外商投資，對外資質量和結構也提出更高要求。

一是全球外國直接投資流量大幅下降，但未來國際資本流動大趨勢仍將持續。根據聯合國貿易和發展會議發布的《2018年世界投資報告》，2017年，全球外國直接投資（FDI）流量為1.43萬億美元，較上年同比下降23%，與全球GDP及貿易增長加快形成鮮明對比。這一方面歸咎于一些國家投資保護主義盛行，跨境并購大幅下降22%的影響。另一方面是由于全球投資回報率下降，導致全球綠地投資額下降了14%。2018 年，全球跨國直接投資仍然面臨一系列不確定因素，但投資規模有望恢復至1.8萬億美元左右。國際資本流動恢復性增長的大趨勢對中國擴大吸引外資規模形成利好。

二是貿易與投資保護主義高漲，但未來FDI仍是各國爭奪的對象。當前，逆全球化呼聲高漲，貿易與投資保護主義迷霧籠罩，但各國對利用外資普遍實行“順全球化”思潮，各國引資勢頭不減，特別是發達國家引資力度空前。發展中國家吸引FDI占全球的比重從2016年的36%升至2017年的47%。其中，亞洲重新成為全球吸引外資最多的地區，占比由2016年的25%升至2017年的33%。越南、菲律賓等國FDI流入規模都創下金融危機以來最高值。各國對外資的積極態度對中國擴大利用外資規模形成激烈競爭。

三是全球制造業綠地投資增長較快，數字經濟巨頭持續增長。制造業領域綠地投資對全球工業發展至關重要。2017年，全球制造業吸收外資綠地投資3380億美元，同比增長14%，服務業為3620億美元，同比下降25%，制造業與服務業吸收外資綠地投資規模差距進一步縮小。21世紀以來，數字經濟全方位塑造全球經濟新格局，從產業業態、研發與供應、生產模式、營銷與分配、驅動模式和競爭格局等方面改變全球價值分工體系，促進實體經濟向全球價值鏈高端躍進。中國是制造業大國，更是數字經濟強國，制造業和數字經濟利用外資的快速發展，有利于中國吸引更多外資，充分發揮外資作用。

四是中國國際分工和比較優勢發生變化，形成吸引外資新要求、新優勢。進入21世紀，中國經濟發展進入新常態，開始了加速從傳統工業化國家向新型工業化國家的轉變，成為全球最大的工業國、制成品出口國、高技術產品出口國，在全球價值鏈中地位邁向中高端，勞動力、土地、融資等要素成本上升，已出現后工業化時代基本特征。未來，中國將繼續調整和優化產業結構，促進產業集聚、提升國際競爭力，圍繞重點行業轉型升級和新一代信息技術、智能制造、新材料、生物醫藥等領域創新發展的重大共性需求，形成一批制造業創新中心。知識經濟將成為我國的主要產業之一。同時，服務業是最大的新增就業產業，我國勞動生產水平不斷提高，與美國的相對差距將加速縮小。勞動生產率提高有利于外資利用先進技術獲得更高的利潤空間，實現加速發展。這些新變化使傳統加工貿易領域的外資在中國缺乏比較優勢，卻有利于吸引高質量、高技術、高附加值的外資向中國集聚。

五是中國制度環境不斷優化，為吸引外資創造良好政策環境。為進一步積極利用外資，營造良好營商環境，中國政府于2016年10月起，將不涉及國家規定實施準入特別管理措施的外商投資企業設立及變更事項，由審批改為備案管理，實現了中國外商投資管理體制的重大變革。隨后，又出臺了一系列相關政策文件。并于2018年6月出臺了《外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2018年版）》和《自由貿易試驗區外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2018年版）》。同2017年《外商投資產業指導目錄》相比，此次修訂再次大幅放寬外資市場準入門檻，取消了飛機、汽車、船舶等領域外資準入限制，還在種業及金融、運輸等服務業領域進一步開放。上述改革及文件的實施與發布充分體現了中國外資管理體制更加開放、靈活、高效的改革方向，對外資集聚中國是重大利好，對構建開放型經濟新體制具有重大意義。

二、利用外資新問題

（一）政策模式：負面清單管理模式仍存在弊端

一是我國尚處于負面清單管理模式的初級階段。目前，我國外商投資負面清單采取相對較為簡單的列表模式，缺乏相關輔助解釋，外資企業了解不符措施的具體信息和法律依據較為困難。相比其他國家或國際條約中外資準入特別管理措施，大多包括對政府層級和義務的解釋說明，并對特別管理措施的內容列明法律依據。如NAFTA 中特別管理措施的編制要素就包括部門、產業分類編碼、保留類別、政府層級（執行特別管理措施的政府層級）、法律根據等內容。我國的外商投資負面清單在結構、體例等方面尚存在一定改進空間。

二是負面清單管理模式實踐中存在監管滯后問題。我國實施外商投資負面清單管理后，監管模式轉為事中事后監管，但缺乏與之對應的監管措施。與未實施負面清單之前的事前審批監管模式相對比，事中事后監管所需要的人力、物力投入將更多。從目前負面清單具體實施情況看，我國對事中事后監管做出的規定還較為模糊、簡單，負面清單所規定的不符措施存在較大解釋空間，并未形成一套體系化監管模式。

（二）政策限制：市場開放度低仍是外資集中反映的問題

根據OECD在2018年5月公布的外商直接投資監管限制指數（FDI Regulatory Restrictiveness Index），中國該指數為0.316，高于OECD國家平均水平（0.066），也高于印度（0.212）、俄羅斯（0.182）、南非（0.055）等國。在漁業、電力、配電、運輸、增值電信、媒體、廣播、金融服務、醫療機構、銀行、保險、其他金融服務、法律服務等領域外商直接投資監管限制指數較高。調查顯示，超過50%的美國企業不看好中國政府進一步開放市場，僅35%的美國企業認為中國的投資環境正在改善。48%的歐洲企業認為與上年相比，2017年在中國的經營變得更加困難，46%的歐洲企業表示監管壁壘和受限的市場準入導致他們與商業機會失之交臂，受影響最大的行業為醫藥、法律服務和金融服務（包括保險業）。

同時，我國周邊各國不斷放寬政策限制，紛紛出臺優惠政策吸引外資。印度尼西亞發布新版外商投資“負面清單”，放寬許多行業外商投資上限。泰國免除外資企業從事銀行和保險某些業務許可證要求。文萊免除外資從事零售店、加油站等7大商業活動執照許可。菲律賓允許外資對保險調整公司、貸款公司、融資公司和投資公司100%控股。

（三）政策弊端：部分政策導致外資企業運營成本上升

外資企業普遍反映中國稅費負擔較重。勞動力成本增加（56%）是美國企業面臨的僅次于“法律執行不一致”之后的第二大挑戰。48%的歐洲企業表示在中國難以吸引到合適的人才。“員工工資上漲”（75.3%）、“競爭對手崛起（成本方面競爭）”（55.0%）、“采購成本上漲”（50.2%）位列日本企業2017年十大經營問題前三位。超過80%的日本企業認為成本上漲給業務活動帶來負面影響。23%的美國企業表示已經或計劃將產能從中國轉移，其主要原因是成本的上升和監管環境的變化。馬來西亞、印度、泰國、印度尼西亞和越南等國成為更適合低成本業務的目的地。

用工成本方面，中西部地區工人工資與東部省份相比并無明顯差別，且企業社保負擔比東部省份更重。加工制造類企業用工量較大，雖然工人工資不斷上漲依然招工困難，需通過勞務公司招聘。每招一名員工，按招工需求淡旺季需支付勞務公司600—1000余元。

物流成本方面，不少外企反映，物流成本年漲幅近10%。特別是在中部地區，企業出口一般通過陸運或水運將貨物運至上海港出境，但費用昂貴、時間較長，企業物流成本居高不下。

用能費用方面，企業按照國家政策要求實行“煤改氣”，但部分縣市目前尚未接通天然氣管道，使用罐車運輸天然氣每立方米增加成本約0.2元。企業生產每天用氣量較大，每天增加成本數千元。多數省份工業用電價格在0.6—0.8元/度。美國工業平均電價相當于0.45元/度。

企業資質延續方面，以高新技術企業為例，企業在2017年與國外公司合資前一直是國家高新技術企業。變為合資公司僅改變了股權結構，生產銷售均未變化，卻僅因更改名稱就喪失了國家高新技術企業資質，需1年后方可重新申請。因申請時間為每年5—7月，其在2017年9月股改后錯過2018年申報期，需2019年5月才能遞交申請材料，兩年無法享受優惠政策，增加企業運營成本。

企業融資方面，融資難問題是中小外資企業的共性問題。當前，銀行等金融機構收緊貸款條件，如以前生產設備可按估價的40%進行抵押貸款，現在生產設備無法向銀行抵押貸款；以前企業廠房和土地可按評估價格的70%進行抵押貸款，如今只能按50%。

（四）政策落實：部分政府服務不到位影響外資企業正常運營

盡管中國政府“放管服”改革持續推進，外資企業仍認為中國政策缺乏穩定性，無法落地，政出多門，監管透明度低，執行不一致，存在“玻璃門”，缺乏外資企業公平公正向政府申訴的渠道。調查顯示，51%的歐洲企業認為與中國本土企業相比外資企業受到不平等待遇，主要集中在行政問題、市場準入和許可等方面；75%的美國企業感到外企在中國不如以往受歡迎。監管合規性首次成為在華美國企業面臨的重大挑戰之一。

政策缺乏協調，以銀行業為例，銀行監管機構部分政策缺乏協調，無法落地。如對于“電子銀承”票據，人民銀行與銀監會的政策不一致，讓企業不知如何處理。

政策落實不到位，國家征收進口環節增值稅實行“即征即退”，但在落實中并不能做到“即征即退”，而是“先征后退”，“退”還需排隊。

（五）政策環境：部分法律法規不完善是外資政策突出短板

外資企業普遍認為中國法律法規的規定和執行缺乏一致性。調查顯示，歐盟商會將“模棱兩可的法律法規”列為2018年中國最大的監管障礙。美國商會將“法律法規執行不一致、不清楚”（60%）列為企業在華五大商業挑戰之首。這一問題自2012年（37%）以來被選比重持續提升，2012—2015年列五大商業挑戰第二位，2016年（57%）升至第一位，2018年情況未見改善，比重繼續上升。52%的美國企業認為在華知識產權泄露和數據安全威脅比其他地區更大。

法律規定方面，如《反不正當競爭法》規定了可能的違反商業賄賂條例的制裁辦法，罰款范圍從1萬至20萬元人民幣增加到10萬至200萬人民幣，在嚴重的情況下可以吊銷營業執照。對于罰款或可能導致吊銷執照的“嚴重情節”，缺乏進一步解釋。這種“模棱兩可的法律法規”使政府部門在執法方面有很大的酌處權，恐導致不同地區出現執法不一致。

知識產權保護方面，企業反映知識產權保護力度不足、難以起訴相關侵權行為是最大的挑戰。在線售假問題嚴峻，電子商務平臺中知識產權保護薄弱。

三、利用外資新舉措

面對國內外形勢的新變化，外資仍將是中國經濟發展中不可或缺的重要組成部分。必須深入貫徹落實習近平總書記利用外資“三個不會變”重要指示精神，踐行新發展理念，轉變引資觀念，以“一帶一路”建設為統領，以供給側結構性改革為主線，以有效防范風險為底線，立足中國經濟發展需求，進一步放開外資領域限制，不斷完善外商投資管理體制，降低企業經營負擔，采取有效激勵措施，營造法治化、國際化、便利化的營商環境，提升利用外資的質量和水平，以高水平開放推動高質量發展。

一是進一步放開各種制度限制。有序縮減和優化外商投資準入特別管理措施（負面清單），進一步擴大市場準入對外開放范圍，重點推進放開外商投資意愿強、我國亟需發展的領域。清理外資領域隱性壁壘，督促各地區各部門推進落實準入后內外資企業公平待遇。深入推進自貿試驗區、服務業擴大開放綜合試點工作，打造吸引外資先行區和示范區。

二是進一步完善外資工作機制。提高各地對利用外資工作重要性和戰略意義的認識，提高對開放工作重視程度，加強外資招商隊伍建設，加大利用外資工作力度。以“單一窗口”建設為突破口，推進各部門改革進程，推進不同主管部門、不同地區之間系統對接、信息共享和協同管理，縮短辦事時間。加強事中事后監管體系的系統性。進一步完善外商投資國家安全審查、反壟斷審查機制。進一步加強部門協同監管，推進統一市場監管和綜合執法模式。

三是持續推進“放管服”改革。下放“國際商事證明”“外國人居留體檢證明”等相關辦理權限至地市級，方便投資偏遠地區的外資企業。提高海關通關系統穩定性，統一各地海關對保稅倉庫貨物管理分類和稅收規定。加強知識產權保護，加強海關監管力度。改善營商環境，規范勞務公司，協助解決企業“招工難、用工貴”等問題，降低企業運營成本。稅務機關征收社保設置過渡期，仍執行勞動部門核定的基數，逐步實現繳費基數調整，同時進一步降低企業繳費比例和員工個人繳費比例，降低企業負擔，增加員工收入。國家科技部門在企業內在條件不變情況下，能夠通過有效途徑，認定新合資企業原企業高新技術企業資質，減少企業額外運營成本。

四是鼓勵外資向中西部地區轉移。推行向中西部地區傾斜的減稅降費政策，加大力度支持中西部基礎設施建設，設立中西部地區高速公路、鐵路、航空物流專項基金，降低物流成本。增強中西部地區在勞動力成本、土地、資源能源等方面的比較優勢。在國際專家個人所得稅減免、保險保障、科研創新支持等領域出臺優于東部地區的政策。推動東部地區產業向中西部轉移，在中西部地區形成若干集技術研發、整機生產、零部件及原材料配套、物流運輸在內的產業鏈集群。

五是切實解決中小企業融資難題。創新融資渠道，實行更加靈活的融資政策，鼓勵設立行業發展基金、企業資金池，探討設立貸款利息浮動區間等多種方式，發展供應鏈金融服務，推出適合中小外資企業的信貸產品，切實降低企業融資成本。用好債券等直接融資渠道，有序推動創新創業債發展，穩妥發展高收益債券市場，為中小企業提供多樣化的債券融資工具。

（祁欣，商務部國際貿易經濟合作研究院產業國際化戰略研究所副所長、副研究員。許諾，科技部科技評估中心副研究員）