公租房“遇冷”問題的破解

譚禹 宋艷林

摘 要：當前我國公租房供給面臨著選址偏遠、租金偏高等諸多問題，許多地方出現了公租房“遇冷”的尷尬局面，現有的公租房供給模式亟待改革創新，而政府購買公共服務理論為創新現有公租房供給模式提供了好的思路。運用新公共管理理論分析了政府購買公共服務的理論基礎及其在公租房領域的運用，探討了政府購買公租房服務的作用，認為政府購買公租房服務能有效減輕政府財政投資壓力、有效降低公租房租金價格、能更好地匹配租戶多樣化的住房消費需求。

關鍵詞：政府購買服務 公共服務 公租房 新公共管理

一、引言

2013年12月，住房城鄉建設部、財政部、國家發展改革委對外公布《關于公共租賃住房和廉租住房并軌運行的通知》，從2014年起，各地公共租賃住房和廉租住房并軌運行，并軌后統稱為公共租賃住房（簡稱公租房）。與此同時以產權保障為主要特征的經濟適用房逐步淡出住房保障體系，政府主導提供的住房保障由“產權”向“租賃”轉變，公租房成為近年來最主要的保障性住房供給模式。“十二五”期間，中央新建保障性住房3600萬套，其中重點是公租房。然而令人感到困惑的是，盡管廣大中低收入人群對公租房有著強烈的需求偏好，但在廣州、武漢、濟南、上海等諸多城市，新參加工作的大中專畢業生、廣大外來務工人員等公租房保障對象對公租房申請卻并不“感冒”，全國多個城市均出現了公租房“遇冷”的尷尬局面。近年來《人民日報》對公租房為什么變成了“空租房”做了系列報道，現有的公租房供給模式亟待改革與創新。本文以新公共管理理論為指導，從政府購買公共服務視角，探索采用政府購買公租房服務方式創新現有公租房供給模式，從而化解公租房“遇冷”的尷尬局面。

二、新公共管理理論與政府購買公共服務

政府購買公共服務是指政府通過公開招標、定向委托等方式將原本由政府自身承擔的向公眾提供的公共服務職能一定程度上讓渡給私人企業或非營利機構等社會力量來履行，政府安排公共財政預算資金向公共服務承接者付費。政府購買公共服務是政府為應對公共事務治理領域效率低下問題，而對公共服務供給方式開展的創新。政府購買公共服務的突出特征是公共服務提供者與生產者相分離。由于公共服務具有公共產品屬性，政府扮演著公共服務“提供者”的責任主體角色，表現為在公共服務提供中要發揮資金保障、服務質量監督的重要作用。而具體的公共服務生產過程則可交由市場，通過企業或非營利機構組織生產。政府購買公共服務有效地實現了公共服務“提供”與“生產”的分離，從而在公共服務生產領域引入市場機制與多元供給主體，打破了政府對公共服務供給的壟斷，通過市場競爭來提高供給效率。

新公共管理理論為推動政府購買公共服務的廣泛開展提供了理論基礎。按照薩繆爾森給出的經典公共產品理論，由于公共產品所具有的非排他性和非競爭性特征使得公共產品供給面臨著“市場失靈”，從而政府就合乎邏輯地成為公共產品供給主體。然而隨著公共服務（產品）需求規模的大幅增長，在公共服務領域政府供給也面臨著資金短缺、多樣化的消費需求難以滿足等“政府失靈”問題。為應對公共事務治理領域面臨的“市場失靈”與“政府失靈”，上世紀80年代以來，西方發達國家開展了一場轟轟烈烈的公共行政改革運動，Christopher Hood（1991）將其命名為“新公共管理”（New Public Management）。新公共管理理論最重要的主張就是改革公共服務領域的供給結構，追求3E（Economy、Efficiency、Effectiveness），即經濟、效率、效能為根本目標。在新公共管理理論諸多流派和主張中，最具有代表性的就是2009年諾貝爾經濟學獎獲得者——埃莉諾·奧斯特羅姆提出的“多中心治理理論”。該理論指出，在傳統的資源配置模式“市場—政府”這種非此即彼的兩個極端之間，還存在其他治理模式。主張在公共事務治理領域引入非營利機構等社會組織作為多元供給主體參與市場競爭，形成政府、市場和社會組織相互競爭與制衡，進而有效化解政府包攬社會公共事務而面臨的效率低下問題。

多中心治理理論對政府、市場、社會組織在公共事務治理領域的功能和職責進行重新分配，主張政府在公共事務中的職能是“掌舵”，而非“劃槳”（Steering not Rowing），政府應更多地關注公共服務決策，而把具體的公共服務生產交給更廣泛的社會力量，包括私營企業與非營利機構。埃莉諾·奧斯特羅姆指出，政府作為公共服務的提供者，不一定要“親力親為”生產該項服務。進而該理論進一步區分了公共服務“提供”與“生產”的問題?！疤峁笔侵刚ㄟ^征稅和支出決策，決定適當類型的服務及其供給水平。政府“提供”公共服務表明政府是公共服務供給中的責任主體，涉及的是責任問題，而“生產”是把投入轉化為產出的技術過程，涉及的是效率問題。

多中心治理理論的實質在于倡導公共服務（產品）運營機制市場化，或者說是市場化生產，而非政府提供責任市場化。傳統的市場化是指以亞當·斯密所提倡的有限政府為前提，將諸多準公共產品視為私人物品，交給市場來主導提供。實現公共服務運營機制市場化，可以減少公共服務供給中的政府壟斷性，以提升供給效率，更好地滿足消費者個性化的消費選擇。在政府購買公共服務過程中，政府集“提供”與“生產”于一身的傳統的公共服務供給功能得以重組，政府只是扮演公共服務提供者角色，而把公共服務的“生產環節”委托給私人企業或非營利機構，實現公共服務由多元主體生產，從而在生產領域引入市場競爭機制，提升供給效率。

三、政府購買公共服務在公租房領域的運用

公共服務是指公共部門為了滿足公民的公共需求，生產、提供和管理公共產品的活動、行為和過程。這些公共產品一般包括公共教育、公共衛生、公共設施、住房保障等。政府向中低收入者提供公租房，實質是為這些人群提供住房保障服務，屬于公共服務范疇，需要政府的干預。而通過采取政府購買公租房服務模式，能夠有效克服當前我國公租房供給領域面臨的效率低下問題。

目前我國由政府主導的公租房供給模式從“提供”到“生產”全由政府包攬，政府不但要投資興建公租房，而且還要負責公租房運營，實踐中面臨著財政投資壓力巨大、公租房供求關系不匹配且出現公租房“遇冷”的局面，一方面政府投資興建了大批公租房，另一方面住房困難的廣大中低收入人群卻對公租房申請并不積極。根據新公共管理理論的解釋，在公租房供給領域出現這種尷尬局面，原因在于政府對公租房的供給集“提供”與“生產”于一身，在“生產環節” 缺乏多元供給主體，市場競爭機制缺失，遂引發了公租房領域公共行政效率低下的“政府失靈”。

公租房作為政府向民眾提供的住房保障服務，屬于公共服務領域范疇。為應對公租房領域面臨的“政府失靈”問題，根據新公共管理理論的主張，可以采取政府購買公租房服務模式，實現“提供”與“生產”相分離，打破政府壟斷，避免政府包攬公租房服務引發的諸多弊端，化解公租房“遇冷”的尷尬。政府購買公租房服務的過程表現為把“生產環節”讓渡給私人企業或非營利組織，將市場競爭機制引入到公租房服務領域，發揮財政資金的引導作用和杠桿作用，撬動市場上的專業化住房租賃機構“生產”公租房服務。政府購買公租房服務的運行機制如圖1所示：

在圖1中，專業化的住房租賃機構承擔了公租房服務的“生產過程”，表現為租賃機構與社會上的“私人房東”簽訂長期租賃合同，把社會富余存量住房進行收儲作為公租房房源，租賃機構再把這些房源租賃給公租房保障對象并提供相應的租賃服務。政府作為公租房服務提供者，主要發揮公租房政策制定、資金籌措、服務購買、服務監督等作用。專業化住房租賃機構作為公租房服務的生產者，主要扮演政策的執行者、公租房房源組織者、公租房服務承擔者等角色。公租房保障對象作為公租房服務的消費者，享受專業化住房租賃機構（私人企業或非營利機構）提供的住房保障服務，并向租賃機構每月交納略低于市場價的房屋租金。

借助政府購買公租房服務，將私人富余存量房轉變為公租房，住房保障服務對象可能對這種轉變難以接受。在這里我們需要對公租房概念進行重新認識。從公租房制度的價值取向看，公租房制度的本質是政府為住房困難人群提供住房保障服務，作為物理形態的房屋只是作為提供這種服務的載體，因此公租房制度的本質應該是住房保障性，而非物理形態的房屋本身。實現“住有所居”的住所既可以是政府投資興建的公有產權住房，也可以是政府委托社會機構長期租賃的私有產權住房。政府提供的公租房服務與該房屋的產權歸屬沒有必然聯系。政府在購買公租房服務過程中也依然承擔了提供公租房服務責任，表現為政府對整個公租房體系的運作、管理，以及為購買公租房服務提供財政資金支持等（李海濤，2015）。因此基于提升供給效率的政府購買公租房服務，政府并沒有推卸作為公租房服務提供者應該承擔的主體責任，只不過是將公租房服務的生產功能讓渡給了專業化租賃機構。

另外，政府購買公租房服務過程中，公租房的產權歸屬既可以是公有產權也可以是私有產權具有政策依據。2012年5月28日，住建部頒布的《公共租賃住房管理辦法》（住建部令[2012]第11號）第三條明確指出，公共租賃住房通過新建、改建、收購、長期租賃等多種方式籌集，因此政府購買公租房服務不存在制度障礙。

四、政府購買公租房服務與公租房供給效率的提升

我國傳統的公租房運營采取“統一建設、統一管理、統一分配，以租養房”模式，該模式的一個典型特征就是政府對公租房領域的壟斷。該模式不僅使得政府面臨著巨大的公租房建設財政投資壓力，而且公租房供給效率不高，造成租金價偏高，供需不匹配，最終產生公租房“遇冷”的尷尬問題。而政府購買公租房服務，通過市場化手段籌措公租房房源，從存量角度拓展公租房的有效供給，是對目前注重從增量角度增加公租房的建設供應的有力補充。政府購買公租房服務，是一種有別于現有公租房供給的新模式，打通了私人租賃住房市場與公共租賃住房市場的聯系，能有效降低公租房租金價格、提高公共資金投資效率、滿足消費者多樣化的住房消費需求，避免出現公租房“遇冷”的局面。

（一）能有效降低公租房租金價格，使住房保障對象享受到低廉的租金

現有的公租房建設是按照“保本無利”或“保本微利”的原則來進行政策設計的。按照這個原則，即使公租房建設享受土地劃撥、稅費減免等優惠政策能大幅降低成本，但是征地拆遷、建設裝修的成本也不低。根據西安市住房和建設委員會提供的數據，該市在2015年新建公租房的成本為4000元/平方米。如果公租房項目融資要從銀行貸款，根據保本原則，投資回報率或者說公租房月租金至少要能夠彌補銀行貸款利息成本。以西安市為例，建設一套戶型為50平方米的公租房，若建設成本為4000元/平方米，需要建設資金20萬元。如果從商業銀行申請公租房建設貸款，年限20年，利率5.9%，按照等額本息還款法支付本息，政府需要每月支付給銀行1421元。一套50平方米的公租房平均每平方米每月要分攤28.4元的資金成本。如果按照這個保本價格（還沒包含運營成本）收取公租房租金，卻可能會高于同期市場化租金。

政府購買公租房服務，通過政府與私人展開合作，卻能夠獲得最佳的公租房租金成本優勢。在成本計算中，政府是以現行投入成本估計未來回報，而私人住房租賃市場上的社會個人，則是以過去投入核算當前收益，而且社會個人的收益還包含了房屋的增值和增值預期。保本原則使得政府建設公租房的租金回報率至少要能彌補銀行貸款利息。而社會個人房東對租金回報的預期下線是銀行存款利息，他們更關注的是基于住房中長期保值、升值的收益。

長期以來，我國房屋租賃市場的租售比（每平方米月租金與每平方米售價之比）一直處于較低水平，目前我國房屋租售比基本已超過500，折合租金年收益率為2.4%。甚至在某些城市租金年收益率還達不到1%，租售比達到1000以上（陽雪雅，2015）。在社會平均收益率可以達4%左右的情況下，私人住房租賃市場租金回報率明顯低于社會平均利潤率。通過政府購買公租房服務，把個人富裕存量房納入公租房體系后，政府運作公租房體系的成本大幅降低，這將能有效降低公租房租金價格，使得住房保障對象享受到低廉租金的實惠。

（二）能減輕政府財政投資壓力，彌補公租房有效供給的不足

政府購買公租房服務，通過社會機構租賃社會存量房轉化為公租房，而不是通過大量興建公租房來拓展房源，使得政府避免了因大規模建設公租房而需要投入巨額財政資金的壓力，而且還能減少公租房項目配套設施建設所需要的財政投入。因為社會富余存量房大多位于城區成熟社區，基本配套設施已經完善，無需政府再安排配套設施建設資金投入，同時也避免了政府興建公租房選址偏遠、基礎設施與配套設施難以跟上的局面。

政府購買公租房服務，將市場機制引入公租房領域，打通了私人住房租賃市場與公共住房租賃市場的聯系，能有效彌補公租房有效供給的不足。在當前的住房市場供求格局下，我國的一線城市及二線熱點城市已進入存量房時代，商品房空置現象非常突出。按照原中央農村工作領導小組副組長兼辦公室主任陳錫文的說法，2017年大中城市房屋空置率是11.9%，小城市房屋空置率13.9%。根據2014年《中國家庭金融調查報告》提供的調查數據：2013年全國城鎮家庭住房空置率高達22.4%，其中六大城市重慶、上海、成都、武漢、天津、北京的空置率分別為25.6%、18.5%、24.7%、23.5%、22.5%、19.5%。市場空置房主要來源于城市自有多套住房的家庭。與個人富余存量房大量空置形成鮮明對比的是公租房房源有效供給嚴重不足。相關資料顯示，上海市各類存量閑置房源達到83.3萬套，“十三五”期間公租房的需求為38.4萬套，存量房源完全能覆蓋，無需大量新建公租房。由于政府獨家承擔公租房建設供給，所需投入巨大，使得公租房有效供給嚴重不足。而通過政府購買公租房服務，運用市場化力量將來源分散、規模龐大的社會個人富余存量房導入公租房體系，這是對現有公租房有效供給不足的有力補充。

（三）能更好地實現公租房市場供需匹配，滿足租戶多樣化的住房消費需求

首先，戶型能更好地匹配租賃戶的消費需求。根據國務院的要求，公租房以單套建筑面積40平方米的小戶型為主。政府希望寶貴的財政資金投入能夠獲得盡可能多的住房單元。但作為公租房保障對象的廣大中低收入人群住房需求具有異質性與多樣化特征。公租房的潛在需求對象固然有許多單身，但也有大量家庭或即將建立家庭的人群，過于單調的小戶型會阻擋需求者進入公租房申請行列。而通過政府購買公租房服務，由于市場供給的公租房戶型與面積多樣化，能更好地匹配住房保障對象不同的消費需求。

其次，能使租戶享受到便利的交通與生活配套設施。一些城市的主城區“寸土寸金”，難以劃出大塊土地大規模開展公租房建設，從而不得不將公租房規劃在遠離主城區的城鄉結合帶，對于住房保障對象而言，將面臨著因為地段偏遠而不方便上下班的尷尬。借助政府購買公租房服務，由專業化住房租賃機構籌措的個人富余存量房遍布于城區各成熟社區，具有交通便利、配套設施完善等特征，能有效避免公租房因地段不佳、交通不便而出現的“遇冷”局面。

再次，能夠促進外來人口的城市融合，防止貧民窟的出現。與政府統一新建公租房小區相比，通過政府購買公租房服務而籌措的房源來源分散，避免了因低收入人群密集扎堆居住而出現的大規模聚集，從而避免滋生各類社會問題，這種分布較好地滿足了享受公租房福利的人群融入城市社會的要求。

五、結語

我國公租房政策自實施以來，在取得一定效果的同時也暴露出諸多問題，如租金偏高、規劃不合理，許多地方出現了公租房“遇冷”的尷尬局面?，F有的公租房供給模式亟待改革創新。而政府購買公租房服務，通過市場化手段籌措公租房房源，從存量角度拓展公租房的有效供給，是對目前注重從增量角度增加公租房的建設供應的有力補充，是一種有別于現有公租房供給的全新模式，能有效提高公共資金投資效率、降低公租房租金價格、滿足租戶多樣化的消費需求。政府購買公租房服務，借助市場力量培育住房租賃市場多元供給主體、籌措公租房房源，符合新時期“加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度”改革思路，具有較高的社會效益，值得在一些住房問題突出的城市大力推介。

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〔本文系2016年度廣州市哲學社會科學“十三五”規劃課題“基于Logit模型的蟻族人群公租房需求意愿影響因素實證研究”（課題編號：2016GZGJ39）、廣東省哲學社會科學“十三五”規劃2016年度一般項目“廣東省外來務工人員公租房需求意愿影響因素實證研究（項目編號：GD16CSH03）階段性成果?！?/p>