社區居家養老服務PPP運作模式研究

章萍

摘 要 政府和社會資本合作（PPP）供給養老服務成為破解我國養老難題的新路徑，受到廣泛期待。依據新公共管理理論提出的政府和社會資本協同型合作關系分析框架，對章貢區示范項目運作模式進行經驗探討。新時代居家養老服務PPP模式的有效運作，尚需完善政府與社會資本合作的制度體系、探索因地制宜的PPP運作模式、設計合理的投資回報機制和績效評價體系。

關鍵詞 居家養老服務；政府和社會資本合作（PPP）；章貢區

[中圖分類號]F062.6 [文獻標識碼] A [文章編號]1673-0461（2018）11-0060-05

一、問題的提出

隨著我國人口老齡化的快速發展，老年人口規模急劇擴大，養老服務供需矛盾日益凸顯。根據全國老齡辦的統計數據，截至2017年底，全國60歲以上老年人口已達2.41億，占總人口的17.3%，且以每年近千萬的速度持續增長。黨的十九大報告指出，“積極應對人口老齡化，構建養老、孝老、敬老政策體系和社會環境，推進醫養結合，加快老齡事業和產業發展”，這是新時代養老服務發展的指導方針與基本方向。引入社會資本推進養老服務供給側改革，成為應對老齡化、解決養老服務供需失衡矛盾的有效藥方。早在2015年5月，國務院發布《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》，將適用于公共基礎設施供給的PPP模式拓展至養老、醫療等公共服務領域，同時一批養老服務PPP示范項目相繼推出。居家養老因其在養老服務體系中的主體地位，在示范項目立項上受到較大重視，江西省贛州市章貢區社區居家養老服務PPP示范項目就是其中之一。

西方從20世紀70年代開始，就有學者研究養老服務的市場力量及其介入模式。David Shulman與Ruth Galanter（1976）從運營方式角度關注政府和社會資本合作，建議先由政府出資建設，然后交由企業負責運營，提高養老服務的供給質量。Dan M.McGill（1988）從投融資角度關注政府和社會資本合作，重點討論養老服務項目資金的市場化來源與路徑設計。Harry R. Moody（2004）重點分析了美國養老服務政府和社會合作的重要性與實踐價值。當前發達國家養老服務PPP模式運作比較成熟。相對而言，養老服務PPP模式在我國仍處于起步階段，國內研究主要關注PPP模式對于養老服務業的適用性問題，郜凱英（2015）分析我國社區居家養老存在的問題，討論了PPP模式在資金供給與風險分擔上的優勢；郝濤（2017）等研究指出PPP模式應用于居家養老服務，政府和社會資本能夠實現優劣互補、合作增效，有效解決居家養老服務中的供給總量不足和結構不合理問題。孫玉棟、鄭垚（2018）系統分析了我國PPP養老模式的發展優勢和現階段面臨的挑戰，提出探索更加科學合理的養老PPP運作模式。

已有文獻分析表明，居家養老服務PPP模式一方面可以拓展養老服務融資渠道，緩解政府資金壓力；另一方面還能通過多樣化與差異化供給，改善居家養老服務供給結構，提高供給質量。但同時，居家養老PPP模式也會因制度設計不合理或運營模式不成熟產生一系列問題，達不到項目預期效果。因此，總結示范項目的實踐經驗，研究居家養老服務PPP模式如何有效運作，進而推動我國養老服務的發展，具有重要理論和實踐價值。本文立足于新時代養老服務新要求，分析PPP模式在解決居家養老服務上體現出來的優勢，結合居家養老服務示范項目取得的經驗和存在的問題，提出完善居家養老服務PPP運作模式的對策，為促進養老PPP模式有效運作提供理論參考。

二、居家養老服務PPP模式運作的理論基礎

（一）PPP模式的運作理論

20世紀 70 年代末到 80 年代初，西方工業化國家面臨滯漲及預算縮減壓力，加之龐大的公共部門遭受無效率、缺乏競爭和公共服務壟斷供給的質疑，私人部門、非盈利組織在公共治理中的地位與作用逐漸顯現進而建立并發展了政府與社會資本合作模式（PPP）（唐祥來，2016）。

新公共管理理論者認為，PPP模式的有效性主要體現在服務供給過程的競爭機制的建立和對消費者服務需求的有效回應。Mohamed（2015）指出政府與社會資本合作模式既是公共產品和服務供給的采購機制，又是執行公共政策的重要工具。Aworunse 等（2012）從兩者關系演進的角度，認為20世紀80 年代之后政府和社會資本的關系經歷了3種模式：替代性演進、互補性演進、合作性演進。

第一是替代性演進。20世紀80 年代，歐美公共支出大幅膨脹，而支出效率偏低。鑒于此，公共選擇論者從政府失靈的角度，倡導公共服務民營化，通過民營化替代傳統的由官僚組織獨家提供公共服務的模式。然而，替代性演進過程中社會資本雖然具有服務的效率優勢，但沒有意愿也無法承擔政府公共服務的所有職能。

第二是互補性演進。20世紀90年代，西方公共部門和社會資本均非強勢，彼此之間既非替代也沒有結成穩定的伙伴關系，當政府部門需要時，就會尋求社會資本專業化支持，通過廣泛津貼的模式發展公私部門之間的互補關系。新自由主義認為，這是現代政府進步的必然結果。然而，互補性演進的雙方主要是為了各自利益而展開交流型的合作，缺乏共享共創的穩定合作機制，難以達到預期的互補成效。

第三是合作性演進。進入21世紀，西方公共部門預算吃緊，效率不高，新公共管理理論者認為，對于兼具公益性和盈利性的準公共領域，應大力推進政府和社會資本合作（PPP），建立雙方協同型合作關系，確定一致的創新目標和發展愿景，達到兩者信息、技術等資源共享共創的效果。從實施績效來看，PPP模式既發揮投融資功能，也成為公共政策工具，還促進了公共治理改進。

（二）PPP模式運作理論在居家養老服務領域的適用性分析

居家養老服務具有準公共產品性質，從我國政府和社會資本關系的實踐探索來看，也基本上遵循著替代性演進、互補性演進、合作性演進路徑。我國農業社會長期由家庭承擔養老責任。工業化發展以來，計劃經濟時期的政府依托單位制福利，給家庭提供一定養老支持。隨著市場經濟體制改革的深入，居家養老伴隨公共服務民營化，發生替代性演進；家庭功能逐步退化，人口老齡化深度發展，加之和諧社會發展的價值目標追求，政府對居家養老日益重視，很多地方采用政府購買服務或者服務外包等形式，居家養老借助社會資本，發生互補性演進；最近幾年，PPP模式成為新時代我國養老服務領域的主要發展方向，政府和社會資本協同合作，在保障養老服務公益性的前提下，通過市場競爭機制提升服務質量，實現差異化供給，居家養老領域政府和社會資本互利共贏，發生合作性演進。

從我國居家養老服務政府和社會資本的關系演進，新公共管理的PPP模式運作理論對居家服務具有較強的適用性和解釋力。PPP模式運作理論強調，政府和社會資本雙方應建立共享共創的協同型合作關系，PPP模式不僅僅是融資工具，還是公共政策工具，更是公共治理變革，這些都為居家養老項目PPP模式運作指明了發展路徑。

三、居家養老服務PPP模式運作的實踐經驗

（一）章貢區社區居家養老服務PPP示范項目介紹

贛州市章貢區是贛州市老齡化程度最高的縣級行政區，截至2016年底，全區人口49.5萬人，60歲以上老人9.33萬人，占總人口數的18.85%，且以每年5%～6%的速度增長。老年人口基數大、高齡老人比例高、空巢老人逐年增多、家庭養老功能弱化等問題日益顯現，養老服務供給側改革任務緊迫。

2015年，國家開始在養老服務領域推廣PPP模式，章貢區政府在分析自建自營居家養老服務中心效果的基礎上，決定采用PPP模式建設運營居家養老服務中心。區政府通過競爭性磋商方式，選取江西鷺溪農業發展有限公司為社會資本方，并授權贛州市場建設綜合開發有限公司與社會資本方合資，運用PPP模式組建江西添福養老服務有限公司。項目總投資1.6億元，政府占股 20%，社會資本方占股80%，公司負責建設和運營區內72個居家養老服務中心，其中新建網點10個，改擴建網點62個，總建筑面積達5.05萬平方米。PPP項目計劃為全區11萬名60周歲以上老年人提供日間照料、配餐送餐、醫療陪護等社區居家養老服務，實現城鄉養老服務全覆蓋目標。區政府授權項目公司特許經營期15年，特許經營到期后，項目公司將該項目全部設施無償移交給政府指定機構。自2015年7月PPP項目公司開展運營以來，已運營居家養老服務中心網點29個，日均接待、照料老人500人次，日均助餐600人次。各社區居家養老服務中心還成立了老年協會和興趣小組，定期舉辦唱歌、排練舞蹈、樂器練習等團隊活動。從服務效果看，老人滿足感較高，初步形成范圍廣、功能多的社區養老服務網絡，居家養老服務供給水平得以顯著提升。

（二）章貢區社區居家養老服務PPP模式的創新特點

1.創新居家養老服務PPP運作模式

章貢區社區居家養老服務PPP項目的運作，采用“BOT+O&M;”（建設-運營-移交+委托運營）模式。新建項目采用BOT（建設-運營-移交）模式運作，由社會資本方獲得特許經營權，負責項目的融資、設計、建造和運營等，項目資產所有權歸政府，項目公司以零租金方式使用項目資產，享有項目收益，項目期滿后公司資產的運營管理權移交給政府；存量項目采用O&M;（委托運營）模式，政府將之前長期閑置的非臨街商業用房改擴建后，以零租金租賃方式給項目公司用于社區居家養老服務。這種“新建+存量”捆綁式的“BOT+O&M;”運作模式，將政府和社會資本的各自優勢和資源有效發揮和利用，合力提供高質量的養老服務，實現政府、社會資本、老人和社會的多方共贏。

2.構建居家養老服務PPP風險防控機制

PPP模式尚屬新生事物，投資規模大，回收周期長，不可控因素較多，操作復雜。為了確保PPP項目的順利推進，章貢PPP合作雙方積極協商，多舉措防控風險。

首先，項目前期準備充分。在項目識別和準備階段，區政府做了大量的項目前期準備和協調工作，成立了綜合協調、項目規劃建設協調和融資協調等工作組，全面保障項目建設。區政府還在充分吸納民意、征求社區民眾意見的基礎上，統籌規劃全區養老產業發展和養老設施布局規模，審慎確定PPP項目建設規模。在項目識別階段，區政府授權區老齡辦作為實施機構，代表政府參與PPP項目全過程，并委托專業咨詢機構提供PPP項目識別論證、實施方案編制、社會資本方遴選、合作協議起草等全過程專業服務。項目落地時，嚴格按照財政部《PPP項目指南》的流程，強化項目評審，規范項目操作。

其次，運用競爭性磋商機制遴選合適的社會資本方。章貢社區居家養老服務PPP項目的社會資本方，是江西鷺溪農業發展有限公司，這是一家在贛州市內擁有包括餐飲、生態農業、社區生活配送、廣告設計在內的多產業公司。多產業的競爭能力和優勢是其維持項目公司持續現金流和盈利的關鍵。其盈利點在于，規模效應優勢明顯，公司在餐飲和生態農業上有完備的供應鏈，而且業務熟練；公司業務整合能力強，運用其廣告設計能力自產自銷，為養老服務業務做廣告；公司開拓“小飯桌”增收業務，不僅為老人提供成本價的配餐服務，而且面向社區其他人群開拓“小飯桌”業務，利用其業務優勢為公司增加收益。

再次，科學識別和分擔項目風險。章貢區居家養老服務PPP項目根據項目周期長，風險因素復雜的特點，注意識別和分擔項目風險。在項目準備階段，政府委托專業咨詢機構識別和評估項目全周期風險，并根據風險由最適宜一方承擔原則，在政府和社會資本之間合理分擔風險責任。PPP合同約定，項目設計、建造、財務和運營、維護等商業風險由社會資本承擔；法律、政策、最低市場需求等風險由政府承擔；不可抗力等風險由政府和社會資本合理共擔。

3.確定合理的居家養老服務PPP投資回報機制

章貢區居家養老服務PPP項目的投資回報方式是混合收益模式，其收益由三部分構成：一是使用者付費。即由享受服務的老人對居家養老服務中心提供的日常生活照料、精神慰藉、家政等服務，按照定價支付相應費用。這部分收益是PPP項目公司的主要收益來源。截至2017年9月，使用者付費營收共計約1 290萬元。二是政府付費。將用于購買PPP項目養老服務的政府付費納入政府財政預算，包括兩種付費方式：第一是固定補助：主要用于居家養老服務中心日常運行管理；第二是民生補貼：主要用于對年滿60周歲以上的“三無”老人、低保老人及城市中度以上失能老人等特定對象購買居家養老服務中心提供的配餐送餐、生活照料、醫療保健、家政等養老服務。三是可行性缺口補助。在15 年特許經營期間，按照風險分配機制，對項目公司風險超過上限的，由政府給予項目公司一定的經濟補助，以彌補使用者付費之外的缺口，確保PPP項目公司通過使用者付費、政府固定補貼、民生補貼和運營補貼等方式取得的年回報率不低于10%的基本收益水平，實現可持續發展。

4.建立居家養老服務PPP績效考評機制

為確保公共利益最大化，章貢區居家養老服務PPP項目建立了比較嚴謹的績效考評機制。一是在政府補助中設置了政府民生補助項目，PPP項目公司需要提供相應服務才可獲得該項補助；二是編制了《項目績效考核指標及相關考核表》，制定了一套非常詳盡的監管指標，使用者的反饋和打分占有較大權重。每年1月和7月，政府方依據“考核表”組織民政等相關職能部門對照指標逐項考核。考核通過，項目公司獲得全額補助資金；考核若第一次不通過，項目公司可以整改；若第二次不通過，政府方有權自行或委托第三方進行必要的整改，一切風險與費用由 PPP項目公司承擔，并相應減扣補助金額。嚴格的績效考評制度，有助于規范項目公司運作中的各類行為，保證項目服務水平。

（三）章貢區社區居家養老服務PPP模式面臨的問題分析

根據新公共管理的PPP模式運作理論，章貢區示范項目處在互補性演進向合作性演進的轉化階段。政府和社會資本雙方既建立了協同型合作關系，努力實現信息、技術等資源的共享共創，改善了居家養老服務結構，提高了養老服務質量。與此同時，由于項目還處在探索階段，政府治理還在不斷改進過程中，項目還存在互補性關系的特點，缺乏共享共創的穩定合作機制，一定程度影響到居家養老服務PPP 運作效果。

1.制度性保障欠缺

雖然財政部和發改委出臺了較多關于PPP 的意見和辦法，但是總體還是停留在部門規范性文件的層面上。地方政府操作性政策還處在摸索階段，給社會資本通過 PPP 參與社區居家養老建設和運作帶來不確定因素，居家養老服務PPP項目的政策性風險仍然存在。需要以法律的形式，將政府與社會資本方合作的具體方式、相關權責及利益等進行明確，才能消除各方疑慮，培育契約精神，為PPP項目的持續推進保駕護航。

2.項目建設資金融資渠道單一

章貢區社區居家養老服務PPP項目總投資1.6億元，分3年建設完成。其中20%的資金由項目公司自籌，剩余1.28億元資金由政府擔保向國家開發銀行貸款。這種僅靠銀行借款的單一債務性融資方式使項目公司的負債比率過高，每年的利息支出就達1 300多萬元，財務風險較大。另一方面，政府擔保融資方式不僅將政府財政置于潛在債務風險中，也會因PPP項目逐漸增多和融資規模不斷擴大而不可持續。

3.居家養老服務專業隊伍短缺

養老服務的供給重在提供優質滿意的服務。目前，章貢區居家養老護理和康復的專業人才短缺，提供的服務形式主要是定點服務，未能實現規劃的定點與上門服務結合的形式。由于缺乏專業認證的渠道，PPP項目的大部分社區服務人員，主要是“4050”人員和外來務工人員，不具備專業執業資格，對老人的心理需求、特殊照護等需求，缺乏專業能力。居家養老專業隊伍的建設，既需要項目公司的重視，也離不開政府的支持。

四、完善居家養老服務PPP運作模式的政策建議

新公共管理理論認為，PPP模式不僅開辟了新的投融資渠道，也提供了新的公共政策選擇，更提出了公共治理改進的要求。完善居家養老服務PPP運作模式，需要借鑒已有示范項目積累的經驗，構建高效的協同合作運行機制。

（一）探索因地制宜的PPP運作模式

根據新時代居家養老服務發展要求，政府和社會資本需要積極探索富有創新性的居家養老PPP運作模式。從章貢區的PPP項目實踐看，“BOT+O&M;”模式是政府和社會資本合作的一種方式創新，同時也是適合章貢區實際特點、解決其供需失衡矛盾較有效的PPP運作模式，在較短時間內盤活了政府的存量資產，擴大了養老服務供給資源總量，改善了供需矛盾，提高了供給水平和效率。根據財政部PPP中心的項目庫數據，當前實踐中養老PPP項目的運作模式不一，有BOT（建設-運營-移交）、TOT（轉讓-運營-移交）、ROT（改建-運營-移交）、O&M;（Operations and Maintenance）、BOO（建設-擁有-運營）等基本模式。不同模式各有特點，適用條件不同。因此，政府和社會資本合作中應根據各地實際情況和不同的居家養老項目特點，合理選擇PPP模式并根據需要大膽創新運作模式。探索過程中應當組織專家團隊進行多方調研與嚴格論證，以達到資源的最充分利用，改進養老服務水平。

（二）合理設計投資回報機制和績效評價體系

居家養老服務PPP項目普遍具有公益性質且投資周期長，項目運營短期內回報少，一般的使用者付費機制可能難以維持項目的持續運作。因此，需要根據PPP項目特點合理設計投資回報機制，這是保障項目能夠可持續運營的關鍵，也是激發社會資本參與養老服務并積極承擔項目風險的前提。在項目運營的初期階段，政府應盡可能幫助社會資本方創造合理收益，在使用者付費基礎上，結合政府付費、可行性缺口補助、稅費優惠等方式扶持社會資本方，使其獲得最低收益并具備相應的風險承擔能力。此外，對于大型的、綜合性的養老服務PPP項目，還可以探索開發性資源補償的回報機制。

政府還需要制定科學合理且操作性強的績效評價標準，構建合理的評價體系。規范的績效評價能夠促進市場競爭，實現優勝劣汰，激勵項目方不斷自我完善，提供到位的養老服務，真正達到為老人服務的目的。同時，科學合理的評價標準能夠鼓勵PPP養老服務項目形成特色化發展格局，有效滿足不同群體老人的多種養老服務需求，并逐漸實現品牌化和連鎖化運作，不斷改善養老服務結構，提高養老服務質量。

（三）完善政府與社會資本合作的制度體系

當前居家養老PPP模式正處于成長期，示范項目運行改善了居家養老服務品質。然而，居家養老PPP模式還面臨著社會資本投入不積極，實際運行缺乏制度保障等現實問題，迫切需要完善政府與社會資本合作中的制度體系，營造適合PPP良性運作的制度環境。

首先，完善法律法規，為PPP項目持續運作提供法律保障。政府部門和社會資本方的責任和風險分擔，需要有明確的法律法規作為依據。目前有關居家養老服務PPP項目運行依據都是政策文件，法律效力不高，政策的實際操作也有很強的隨意性，難以形成穩定的合作預期，也不足以起到規范約束作用。因此，必須盡快完善高層次的法律法規，嚴格界定合作雙方的權責，這樣才能有法可依，保障居家養老服務PPP項目健康運行。

其次，完善風險識別、分配及管理制度。養老服務PPP項目合作周期長，不確定性風險因素較多。政府和社會資本方由于所掌握的資源、信息不同，對各種風險的控制能力也強弱不一，需要全面識別項目整個周期可能遇到的各種風險，并分析風險誘因，按“風險由最適宜一方承擔”原則進行合理分配，以保證風險對項目的影響最小。如BOT模式中，項目建設、運營等商業風險由社會資本承擔；法律和政策變更等不確定性的外部制度風險，一般由更具控制能力的政府承擔；對于項目融資風險，鑒于養老項目初期投資規模大、投資收益低且回收慢的特點，在項目起步階段，建議政府承擔主要的融資責任，給予足夠力度的政策優惠與財政補貼，以激發社會資本參與的積極性；以后隨著項目運營平穩，運營收益提升，逐步將融資責任向社會資本轉移，最終實現“市場為主、政府為輔”的分擔制度。

最后，完善PPP融資制度。目前銀行借款的單一債務性融資安排隱存較大的財務風險，也制約了PPP模式的發展。迫切需要創新金融支持模式，設計與PPP項目特點及項目所處的周期階段相宜的不同屬性、不同形式的金融產品，以加快PPP項目落地、推進PPP模式發展。

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