京津冀交通一體化推進中的法治協同研究

丁芝華 李燕霞

交通運輸部科學研究院交通發展研究中心，北京 100029

京津冀協同發展是黨和國家作出的一項重大戰略決策。京津冀交通一體化是全面深入實施該戰略的基礎和先導，也是區域交通一體化和交通運輸現代化的示范。2015年11月，交通運輸部、國家發展與改革委員會聯合發布《京津冀協同發展交通一體化規劃》，明確提出了京津冀交通一體化的目標、框架與任務。由于三地間在經濟社會總體發展、交通運輸發展和管理等方面存在的諸多差異，再加上因過去交通運輸規劃建設不統一、不協調造成的一些瓶頸問題，京津冀交通一體化是一項非常復雜的系統工程，它的推進需要有力的法治協同，以加強區域法治建設，建立區域法治體系，協調三地間復雜的利益關系，消除相關行政壁壘，實現最佳的交通運輸資源整合和交通運輸事業發展統籌。

一、京津冀交通一體化推進中面臨的法律問題

作為一種區域交通一體化，京津冀交通一體化是在包括北京市、天津市和河北省在內的三地區域范圍內的交通一體化。京津冀交通一體化建設，就是要按照京津冀協同發展的總體目標，在該區域內優化配置交通運輸資源，通過不同運輸方式的合理分工，充分發揮各種交通運輸方式優勢，打破行政界限、部門界限、地域界限，建立起快速、便捷、高效、安全的互聯互通綜合交通運輸體系。這種區域性的交通一體化既涉及交通運輸的規劃和建設，也涉及交通運輸服務，既涉及交通運輸基礎設施建設及其交通運輸產業發展等“硬件”問題，也包括交通運輸服務、交通運輸管理等“軟件”問題。與其他的區域性一體化發展一樣，它在推進中也面臨不少的法律問題。

在交通運輸規劃方面，存在兩個法律問題。一是交通運輸規劃的權限限制問題。根據《城鄉規劃法》的規定，各級政府只能進行本行政區域內的城鄉建設和發展規劃，不能對其他行政區域進行規劃。因而，進行區域性交通運輸規劃就面臨很大困難。對于京津冀交通一體化的規劃，盡管已有國家出臺的《京津冀協同發展交通一體化規劃》，但它只是一個總體性和框架性的規劃，京津冀交通一體化還需要進行許多具體性和細節性的規劃。如何解決這些規劃問題，是推進京津冀交通一體化的重要內容。二是交通運輸規劃實施面臨法律上的障礙。《城鄉規劃法》只規范了城鄉規劃在本行政區內的實施，對于區域性的規劃實施問題，尚無法可依。三地在交通運輸規劃實施上的用地保障、資金扶持和政策保障等方面都存在不同之處。這些很容易導致交通運輸規劃實施無法同步。

在交通運輸建設方面，主要存在四個法律問題。一是交通運輸建設管理體制存在較大差異。在京津冀三地中，作為直轄市，北京市和天津市對交通運輸建設的管理采用的是相對統一的、適合城市的管理體制，而河北省則不同，其交通運輸建設管理體制多樣化。在實現交通運輸建設同步的問題上，管理體制不同將成為首要障礙。二是交通運輸建設項目審批存在一些障礙。京津冀交通一體化中的交通運輸建設項目相對比較復雜，涉及的審批內容較多，既會涉及國務院部門的審批，還會涉及三地的審批。例如，京唐城際鐵路項目需要到國家和三地辦理11項的近30件前置審批手續。對于涉及三地的審批，三地在審批要求和程序上都存在差異，如何推進審批面臨較多問題，如誰先審批、如何滿足各地不同的審批要求、審批時間如何控制等。三是交通運輸建設工程質量標準存在一些差異。三地在交通運輸建設工程質量標準上都有自己的規定和要求，如何保證交通運輸建設工程按照統一質量標準建設存在困難。四是交通運輸建設市場管理、交通運輸建設投融資管理等方面也存在差異。這些差異對于京津冀交通一體化中的交通運輸建設項目的推進和質量都會產生影響。特別是投融資問題，交通運輸建設項目需要巨大的投資，如何克服制度上的差異解決好投資問題，建立統一的投融資模式是一個非常棘手的問題。如何解決這些差異，實現管理協同也是一個比較重要的問題。

在交通運輸服務方面，存在三個法律問題。一是開放的區域交通運輸服務市場的建立面臨法律障礙。京津冀交通一體化不僅僅是交通基礎設施的一體化，更重要的是交通運輸服務上的一體化。交通運輸服務一體化需要開放的市場，而京津冀三地在交通運輸服務市場的準入上存在不少差異，存在一定程度上的地區封鎖，阻礙了開放市場的建立。二是交通運輸服務市場監管制度不一致阻礙了交通運輸服務一體化。三地都有自己的交通運輸服務市場的監管制度，實現交通運輸服務一體化需要消除這些制度存在的差異。由于三地經濟發展水平不同，對交通運輸服務的財政補貼制度不同，這就會對交通運輸服務一體化產生較大影響。三是交通運輸服務管理體制不同也阻礙了交通運輸服務一體化。北京市和天津市的交通運輸服務管理體制主要采用的城市交通管理體制，而河北省的既有城市交通管理體制，也有非城市交通管理體制。體制上的差異也導致交通運輸服務一體化面臨困難。

此外，京津冀交通一體化實質上就是構建快速、便捷、高效、安全的互聯互通綜合交通運輸體系，從總體上看我國綜合交通運輸體系的建設尚在推進，三地在促進綜合交通運輸體系的構建也有不同的政策制度，這也影響了京津冀交通一體化的推進。

二、京津冀交通一體化法治協同的主要內容

當前，在京津冀交通一體化推進中，對于出現的問題或事務，多采用“一事一議”的方式，還沒有建立常態化和制度化的議事和決策機制。這種方式顯然無法快速、高效地解決前述影響京津冀交通一體化推進的諸多法律問題。這些問題的解決需要三地大力開展法治協同，加強區域法治建設，建立區域法治體系。

京津冀交通一體化推進中的法治協同是指京津冀三地為解決相互間存在的影響京津冀交通一體化推進的法律制度不協調乃至沖突的諸多問題而基于特定的原則通過多種方式在體制改革、立法、執法等方面開展的深度合作。從深層次上看，京津冀交通一體化推進中的法治協同就是通過制度性措施解決三地在交通基礎設施規劃和建設利益，交通基礎設施建設資金、運營補貼、稅收等，交通運輸企業發展，交通收費權益，交通運輸執法等方面產生的利益沖突和矛盾，共同促進區域內快速、便捷、高效、安全的互聯互通綜合交通運輸體系的構建。法治協同不同于法治協作，不僅僅強調協調和合作，更重要的是強調多元化主體的積極性、目標的共同性、行動及其規則的一致性、結果的創新性和有效性。

京津冀交通一體化推進中的法治協同主要包括體制改革、立法、執法、公共服務等方面的內容。在體制改革方面，主要包括設立一個綜合性的具有議事、決策和執行職能的區域協調機構，可以是京津冀協同發展的協調機構，也可以是交通運輸方面的協調機構，以解決交通運輸規劃、建設和服務等中出現的地方利益沖突和矛盾，對管理交通運輸規劃、建設和服務的政府管理部門進行適當調整，如建立綜合性的審批機構、執法機構等，解決三地在管理體制上不一致產生的問題，為開展法治協同提供良好基礎。在立法方面，包括進行交通運輸管理方面的法規清理，包括地方性法規和政府規章，提出制定有關京津冀交通一體化乃至京津冀協同發展的法律法規建議，推動國家立法，如提出推動京津冀交通一體化規劃的法律化的建議，推動京津冀三地根據京津冀交通一體化推進中產生的問題制定有關交通運輸規劃、建設和服務以及促進綜合交通運輸體系構建、綠色交通發展等方面的法規規章，如規范社會資本參與交通基礎設施等方面的法規規章。在執法方面，主要包括開展交通運輸規劃、建設、服務等方面的執法合作，特別是交通運輸建設項目審批、交通運輸建設管理、交通運輸服務市場監管等。在公共服務方面，主要包括通過整合、共享等方式建立區域交通運輸服務信息平臺，建立和完善處理各運輸方式突發事件的應急管理聯動機制等。

三、強化京津冀交通一體化法治協同的舉措

近年來，京津冀三地的立法機關、行政機關及其相關部門在推進法治協同上做出了很多努力，取得了顯著成績。2015年5月，三地省級人大常委會出臺了《關于加強京津冀人大立法工作協同的若干意見》。同年8月18日，京津冀交通一體化領導小組通過了《關于推進京津冀交通一體化政策協調創新的指導意見》。2017年2月，又原則通過了《京津冀人大立法項目協同辦法》。同年3月，北京市交通委員會、天津市交通運輸委員會和河北省交通運輸廳聯合印發了《京津冀公路立法協同工作辦法》和《京津冀交通運輸行政執法合作辦法》。但是，京津冀交通一體化法治協同并非易事，當前還需要采取多種措施對其予以加強。

第一，進一步提高對法治協同重要性的認識。推動京津冀交通一體化法治協同實際是從制度層面上建立解決影響京津冀交通一體化推進的諸多法律問題的常態化機制，相對于“一事一議”的方式，具有很多優點，對于推動京津冀交通一體化乃至京津冀協同發展將產生重要作用。

第二，明確法治協同的合法性框架。地方法治立法應在我國《憲法》和法律的原則規則和指導精神基礎上，在現行制度框架內開展，尊重區域內各行政區和多元利益，在法制統一的基礎上，充分發揮地方立法的主動性和積極性。對于地方協同立法，一般認為，需要由區域內各地的人大或政府依照地方立法程序通過，在通過后依然是地方立法，表現為地方性法規或政府規章，并且仍然只在各行政區域內施行。

第三，確立開展法治協同的基本原則、規則。在區域合作中，一般都遵循平等、協商、合作、利益兼顧等基本原則。這些原則對于保證區域合作的順利開展和成效具有重要作用。對于法治協同，也需要遵循這些原則。這對三地建立和保持相互信任的關系是至關重要的。信任關系是開展法治協同和保障法治協同成效的基礎。開展法治協同，需要明確參與協同的國家機關或管理部門，確立協同的愿景和目標，制定各方須遵守的規則。

第四，建立開展法治協同的高效機制。開展法治協同，需要選擇合適的協同方式、方法、程序等，制定可行的行動方案等。特別是在協同方式選擇方面，借鑒國內外相關實踐的經驗，無論是推進立法協同，還是推進執法協同，采取比較靈活的、高效的行政契約或協議的方式都是比較合適。行政協議及其他的區域合作協議是區域內各地的行政機關或其他有權主體為解決區域經濟一體化中涉及的共同性問題而就各方的權利和義務所簽訂的協議。行政協議及其他的區域合作協議是多方實施的合意行為，其主體都是區域內能夠代表各地的行政機關或權力機關，如各地的人民政府或人民代表大會，不同于一般的行政協議。這些協議不但能夠確定區域內各方的權利和義務，對于約束區域內各地的行政機關或其他有權主體具有較好作用，而且還具有協同、促進和糾紛化解等作用。針對當前存在的問題，京津冀三地人民政府根據法治協同的實際需要，簽訂專門的行政協議，京津冀三地的人大根據立法的實際需要，簽訂京津冀交通一體化立法，詳細約定三方在京津冀交通一體化立法、執法等方面上的權利和義務。由于行政協議及其他的區域合作協議具有較多類型，如備忘錄、議定書、框架協議、紀要、合作協議等類型，其中許多在權利和義務約定并不具體，因此需要

采用能夠起到較好約束作用的、詳細約定各方權利和義務的合作協議。

第五，解決好法治協同中的一些基本問題，如交通運輸內外的協調與發展、交通運輸市場的開放、利益平衡與負擔分擔等問題。這些問題關涉到法治協同的實際成效。無論在立法協同方面，還是在執法協同等方面，都要重視對這些基本問題的解決。

京津冀交通一體化是京津冀協同發展的重要組成部分。推進京津冀交通一體化法治協同，一方面可解決影響京津冀交通一體化推進的諸多法律問題，推動區域法治建設乃至法治體系的建立，另一方面也可為解決京津冀協同發展其他領域的問題提供思路和借鑒。因而，當前亟需高度重視和大力推進京津冀交通一體化法治協同。