淺析我國消費民事公益訴訟制度

肖 昕

中南財經政法大學，湖北 武漢 430074

從2008年震驚全國的“某鹿奶粉”案件，到2018年3·15晚會曝光的“某品牌汽車發動機進水”事件、“某公司共享單車押金難退”事件，數十年來，群體性消費侵權案件屢見不鮮。在這類案件中，個人維權難以實現，群體維權缺乏路徑，加上消費者本身維權意識不強，多數消費者選擇放棄維權，從而縱容了不法經營者繼續實施違法行為，攫取高額利潤，甚至危及市場秩序。鑒于傳統訴訟機制在應對群體性侵權事件時的失靈，學術界構建消費民事公益訴訟制度的呼聲日益增強。近幾年，最高人民法院及全國人大常委會以司法解釋和修改法律的形式對此做出了回應。2016年5月1日，最高人民法院發布《關于審理消費民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，2017年6月27日，《民事訴訟法》的第三次修正賦予人民檢察院作為消費公益訴訟主體的合法性。2018年3月2日，最高人民法院、最高人民檢察院正式出臺《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，對檢察院提起公益訴訟的職責和程序做出了較為完善的規定。消費者權利的保護受到了來自立法、司法機關的高度重視，那么就我國現階段消費者保護狀況而言，建立消費民事公益訴訟制度的必要性何以體現，我國已構建的消費公益訴訟制度有哪些進步性，在立法和司法實踐中又能如何進一步完善。本文將對以上問題進行淺析。

一、建立消費民事公益訴訟制度的必要性

(一)加強對消費者權利的保護

我國《消費者權益保護法》賦予了消費者知情權、自主選擇權、公平交易權等十一項權利，并明確規定消費者可以通過投訴、申請調解、仲裁、起訴等方式來保障權利的實現。但如前所述，在經營者實施不法行為侵害了多數不特定消費者的利益的情形下，雖然企業獲利巨大，但就單個消費者而言損失較小。作為一個理性的“經濟人”，將小額的損失與較高的維權成本相比，消費者往往會選擇息事寧人，不作追究。加上由于網絡購物的興起，侵權人對不特定消費者的數個侵權行為發生的地點不同，消費者之間也互不相識，使得受到侵害的消費者沒有機會團結起來，共同維護權益。這就造成群體性事件頻發而消費者難以維權的局面，因此，為維護多數不特定消費者的小額分散性利益，建立可行、有效的公益訴訟機制是尤其必要的。

(二)彌補市場監管的不力

在市場監管領域，我國目前存在有：相關法律法規龐雜，監管體系不完善；多頭領導的情況常見，相關管理部門沒有明確的分工和管理措施；行業標準不規范，地方標準落實不到位；懲罰機制不健全，監管的力度弱等問題。而公益訴訟可以輔助行政監管機關對經營者的行為進行監督，通過訴訟對經營者的違法行為進行較大力度的懲處，預防危害行為的再次發生。國家是公共利益當然的保障和維護者。政府監管出現“缺位”，公民個人或其他組織認為公共利益受到侵害，享有向國家司法機關提起訴訟，要求國家保護公共利益并提供相應救濟措施的權利，公益訴訟制度與市場監管相輔相成，才能更好地保障公共利益的實現。

(三)彌補傳統訴訟機制的失靈

在傳統訴訟機制下，若要提起訴訟，消費者需花費訴訟費、律師費、差旅費等金錢成本以及準備材料、參加開庭等時間成本，同時，司法機關“案多人少”的局面常常導致訴訟程序拖沓，周期過長，耗費當事人大量精力。面對這種現狀，在群體性消費侵權事件中，如果消費者對小額分散性利益的維護成本大于所受損失，利弊權衡之下，消費者便會放棄或者不得不放棄維權，而經營者也會因為法不加以規制而愈加肆無忌憚，進而危及公共利益。這就是傳統訴訟機制在維護多數不特定消費者的小額分散性利益時的失靈現象，即便是《民事訴訟法》中最能針對群體性侵權事件的代表人訴訟制度，也會因為消費者之間互不相識而失去組成團體、選出訴訟代表的基礎。正如市場失靈需要國家的宏觀調控來恢復市場的活力，訴訟機制失靈、波及公共利益時也需要公權力對私法領域進行適當的干預，通過改善傳統訴訟機制或者新建強有力的針對性機制來解決相應問題。

(四)增強公眾的維權意識及對司法的信任

我國曾經歷一個漫長而不平等的封建社會，個人權利未被體制予以充分的考慮，平等在等級制度下被剝離生存的土壤。新中國成立之后，受制于特定的歷史環境，“人民”一詞遮蓋了“公民”，公民權利和公民權利意識的培養也未受到足夠的關注。中國傳統法律文化中缺乏權利萌生的土壤，也缺乏實現權利的現實途徑，這就導致我國當前社會公眾普遍缺乏維權意識的現狀。構建消費民事公益訴訟制度，引入公權力到私法領域來幫助公民取回所失利益，更好地保障公民權利的實現，有利于喚醒公民在傳統的“大事化小，小事化了”觀念下被磨滅的權利意識。同時，對失靈的傳統訴訟機制進行補救，也有利于防止公民在尋求司法救濟而不得時喪失對司法的信任。

二、我國消費民事公益訴訟制度的具體內容

(一)受案范圍

根據《消費民事公益訴訟解釋》第一條的規定，對經營者侵害眾多不特定消費者合法權益或者具有危及消費者人身、財產安全危險等損害社會公共利益的行為可以提起訴訟。該解釋第二條對此做出了具體規定，以下情形屬于人民法院對消費民事公益訴訟案件的受案范圍：商品或者服務存在缺陷，對眾多不特定消費者合法權益造成損害的；經營者沒有履行真實說明和明確警示的義務或履行不足，可能危及消費者人身、財產安全的；經營者作虛假或引人誤解宣傳的；經營場所存在危及消費者人身、財產安全危險的；以及俗稱的“霸王條款”，最后以“其他侵害眾多不特定消費者合法權益或者具有危及消費者人身、財產安全危險等損害社會公共利益的行為”的概括性規定作為兜底條款。

(二)起訴主體

提起消費公益訴訟，與《民事訴訟法》規定的原告“與本案有直接利害關系”的一般案件起訴條件有所不同。①根據《消費民事公益訴訟解釋》第一條的規定，以下兩類主體，雖與案件無直接利害關系，但可以就經營者侵害眾多不特定消費者合法權益或者具有危及消費者人身、財產安全危險等損害社會公共利益的行為提起消費民事公益訴訟：

1、中國消費者協會以及在省、自治區、直轄市設立的消費者協會

雖然中國消費者協會的法律定位一直備受詬病，但其始終承擔著維護消費者權益的首要功能。立法賦予中國消費者協會的消費公益訴訟起訴權，相比調查、調解、受理投訴等其他權利而言，更有利于維護消費者整體的利益。但正如之前所說，由于消費者協會是由我國政府批準設立的全國性的社會組織，資金主要來源于政府的財政撥款。因此，當國家消費政策或者地方保護性政策損害到消費者利益時，消費者協會可能會重視政府因素，而忽略消費者的利益，公益訴訟不能被有效地利用。此外法律允許消費者協會接受合法的捐贈，許多大的企業作為消協捐贈主體有可能影響消費者協會維權的公允性。

2、法律規定或者全國人大及其常委會授權的機關和組織

如前所述，由于我國消費者協會內在的政治性以及利益牽連性，在履行其提起消費公益訴訟的職能時有不作為的可能，故立法設置檢察院作為補充的起訴主體，即在消費者協會不提起消費公益訴訟的情形下，由檢察院起訴。為防止消費者協會在起訴后又迫于政府或大型企業的壓力而無法展開調查，立法也規定由公權力機關檢察院支持起訴，使消費者協會具有與政府或大型對抗的能力，不至于因為利害相關而置眾多消費者的權益于不顧。

(三)對原告處分權的限制

公益訴訟不同于私益訴訟，它不僅關乎多數個人利益，也關乎社會的公共利益。在消費民事公益訴訟中，公權力介入私法領域后，原告在私法自治原則下的處分權會受到來自公共利益的限制。在立法上主要體現為對原告的訴訟請求和自認的限制，即原告的訴訟請求不能僅限于維護個人利益，也應當維護公共利益，在原告的訴訟請求不足以保護社會公共利益時，法院應當依職權對原告進行釋明，要求其變更或者增加停止侵害等訴訟請求。同時，在訴訟過程中，依據誠實信用原則，原告有權對相應事實進行自認，但無權承認對己方不利的事實，損害公共利益。這兩條對原告處分權的限制，同時也是通過法院對消費者協會和檢察院作為公益訴訟主體的履行職責情況進行監督，防止其濫用權力，損害社會公共利益。

三、我國消費民事公益訴訟制度的進一步完善

(一)明確公益訴訟實質條件，防止濫訴

最高人民法院民一庭庭長程新文在2015年12月24日做《最高人民法院關于當前民事審判工作中的若干具體問題》的專題報告時指出，對經營者侵害眾多不特定消費者合法權益或者具有危及消費者人身財產安全危險等損害社會公共利益的行為，中國消費者協會以及省級消費者協會，代表消費者向人民法院提起訴訟的，有管轄權的人民法院應當積極審慎受理。②在司法實踐中，對于符合公益訴訟形式條件和實質條件的案件，法院應當依法受理并給予重視，不得故意擱置或推脫。但法院積極受案的同時也應當注意，消費民事公益訴訟制度的構建并不意味著各種消費侵權都要尋求公益訴訟來解決，法院也應當嚴格控制受案范圍，防止訴訟主體濫用訴權，浪費司法資源。

(二)注意公益訴訟與私益訴訟的銜接與協調

“各級人民法院要積極探索公益訴訟不同于私益訴訟的程序和實體規則，為科學規范此類訴訟提供實踐支持。要牢牢把握公益訴訟的公共性特點和公益性目的，堅持公益訴訟裁判的公益性原則。準確界定社會公共利益的界限范圍。要加強與消費者協會的溝通與協調，逐步在消費者權益保護領域建立一套具有中國特色的公益訴訟制度。”③公益訴訟與私益訴訟的不同在于，公益訴訟以維護公共利益為目的，原告與訟爭標的并無直接利害關系，且所涉及的損害具有廣泛性、嚴重性和長期性。公益訴訟應為保護消費者合法權益的補充手段，屬非常態的救濟方式。④在司法實踐中，私益訴訟可以彌補消費公益訴訟適用范圍有限、類型有限所帶來的問題。對于群體性消費侵權事件，如果消費者相互之間認識，沒有組成團體的障礙的話，應當充分發揮私益訴訟的功能，運用傳統訴訟機制中的代表人訴訟維護權益。在私益訴訟不能充分保障多數消費者權益的情況下，再及時尋求公益訴訟的途徑解決。對于私益訴訟與公益訴訟之間的銜接，法院不應當過分限制。

(三)在消費公益訴訟制度中引入損害賠償之訴

根據《消費民事公益訴訟解釋》第十三條，我國消費民事公益訴訟制度將原告請求被告承擔責任范圍限于停止侵害、排除妨礙、消除危險、賠禮道歉等，沒有明確規定損害賠償的方式。立法上的這種設置，主要是考慮到不作為之訴具有很強的預防性和公益性，團體有資格獲得公益訴訟的訴權，而賠償之訴更多的關涉私益問題，團體作為當事人的適格性容易受到質疑。

且不作為之訴的舉證不復雜，程序上較易操作，而賠償之訴在舉證責任、賠償的數額、賠償金的歸屬與分配問題等很多方面均存在較大的審理難度。⑤考慮到我國有公權力介入消費公益訴訟之中，在舉證能力方面沒有太大的問題，因此目前我國在消費公益訴訟制度中引入損害賠償之訴，面臨的最大問題是起訴主體的正當性及賠償的歸屬問題。在起訴主體的正當性方面，雖損害賠償之訴具有私益性，如果沒有利害關系的原告并不享有從訴訟中獲得的利益，其提出賠償損失的訴訟請求也就不存在法理上的障礙。⑥另外，在消費民事公益訴訟中取得的賠償可以用于建立消費專項基金，用于對侵權人造成的后果進行補救，對受損的消費者進行相應賠償。在消費公益訴訟中絕對地排除損害賠償，交由消費者另外起訴，只會增加消費者的訟累，也不利于就各消費者的賠償進行合理的分配。

四、結語

在理論層面對消費訴訟制度的構建體現了我國重

視消費者權利保護的立法旨趣，但由于我國消費民事訴訟制度尚在適用初期，隨著社會生活的不斷變化，立法會體現出一定的滯后性和不完善性，因此消費公益訴訟制度的構建不是任務的結束，而是任務的開始。在消費者權益保護領域，消費民事公益訴訟制度的重要性不言而喻，立法應當不斷推進消費公益訴訟的完善化，如此方能與保護消費者權益的最終目的相協調。

[ 注 釋 ]

①程新文.最高人民法院關于當前民事審判工作中的若干具體問題.

②同注2.

③同注2.

④程新文，馮小光，關麗，李琪.我國消費民事公益訴訟制度的新發展——<最高人民法院關于審理消費民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋>的理解與適用.法律適用，2016(7).

⑤劉學在.請求損害賠償之團體訴訟制度研究.法學家，2011(6).

⑥奚曉明，主編.最高人民法院關于環境民事公益訴訟司法解釋理解與適用.人民法院出版社，2015：258.