《中華人民共和國公共圖書館法》全面保障我國公共圖書館體系化建設

柯 平

（南開大學商學院信息資源管理系 天津 300071）

《中華人民共和國公共圖書館法》（以下簡稱《公共圖書館法》）的頒布，是文化強國的要求，是公共圖書館事業進入圖書館法治階段的產物，是公共文化服務體系建設與發展的一個重要成果，具有劃時代的意義。在我國公共文化服務體系進入攻堅階段，在實施基本公共文化服務標準化與均等化的過程中，建設完善的公共圖書館服務體系成為關鍵，《公共圖書館法》為我國公共圖書館體系化建設與發展提供了法律保障。

1 體系化是公共圖書館發展的必由之路

從理論上，長期以來，圖書館學界努力探索中國公共圖書館的發展道路，出版了一大批研究公共圖書館的著作。近10年來，研究聚焦于公共圖書館體系建設，形成的理論成果主要有：中國公共圖書館必須走體系化道路；體系化保障必須法制化；多種體系化模式并存；基層總分館制是體系化的重點；區域圖書館服務網絡建設以及圖書館聯盟是體系化的重要補充；管理模式、管理方式創新是維系公共圖書館服務體系可持續發展的重要保證。科學的理論成果為《公共圖書館法》提供了堅實的學理依據。

從實踐上，我國從“六五”到“十五”期間，基本實現了縣縣有圖書館的目標。“十一五”期間，公共圖書館已基本實現全覆蓋，地市級公共圖書館覆蓋率為79.3%，縣級公共圖書館覆蓋率為85.1%[1]。各地公共圖書館還探索了多種公共圖書館服務體系建設模式，如“流動圖書館”模式、“圖書館之城”模式、聯合圖書館模式、圖書館延伸服務模式、城鄉一體化模式、總分館模式等。國家圖書館重大項目“社會公共服務體系中圖書館的發展趨勢、定位與服務研究”課題組撰寫的《中國圖書館事業發展建議》提出了立法建議以及由政府部門制定頒布中國圖書館事業發展白皮書的建議[2]。國家圖書館研究院組織的“東莞調查”[3]、“山西調查”[4]、“天津調查”[5]等，發現區域性公共圖書館體系基本架構已經形成，體系化建設初具規模，體系化發展亟待法制化保障。豐富多樣化的公共圖書館服務體系創新實踐為《公共圖書館法》提供了有力的現實依據。

從政策上，改革開放以來，政府加強了公共圖書館建設與管理，出臺了一系列文件，促進公共圖書館體系化發展。文化部《“十三五”時期全國公共圖書館事業發展規劃》提出“立足實際，加強指導，統籌推進區域之間和城鄉之間公共圖書館均衡發展，建立覆蓋全社會的公共圖書館服務體系，創新管理體制和運行機制，進一步增強發展活力”等原則，并且提出公共圖書館達標率（部頒三級以上）、每萬人公共圖書館建筑面積、人均公共圖書館年新增圖書藏量分別從2015年的72.50%、94.7平方米、0.04冊到2020年的80%、110平方米、0.08冊等具體目標[6]。國家和地方的公共圖書館服務體系政策發展為《公共圖書館法》提供了制度化和法制化的基礎。

2 《公共圖書館法》與《公共文化服務保障法》的協同保障

公共圖書館服務體系建設是公共文化服務體系的重要組成部分，公共圖書館服務體系建設保障包括兩個大的方面，一方面是微觀層面的基礎性保障，包括經費保障、資源保障、組織保障、技術保障、人員保障等方面；另一方面是宏觀層面的整體性保障，包括標準保障、規劃保障、政策保障等制度保障，最重要的是法制保障，也是公共圖書館服務體系的根本保障。

從公民角度，為保障公民基本文化權益，《公共文化服務保障法》以豐富人民群眾精神文化生活為宗旨，強調公共文化服務以滿足公民基本文化需求為主要目的，提出“堅持以人民為中心”的指導思想。《公共圖書館法》將公共文化服務滿足公民基本文化需求更加具體化了，更好地突顯公民基本的閱讀權益和利用圖書館權益的保障，從而提升基層百姓和社會弱勢群體的閱讀與文化素養，進而促進社會和諧發展。因此，《公共文化服務保障法》和《公共圖書館法》都彰顯了以民為本、立法為民的立法理念，實現了公民權益的協同保障。

從公共文化服務角度，通過立法明確主體責任是一個重要保障，《公共文化服務保障法》明確了政府在公共文化服務組織、管理、提供、保障等工作中的主體職責。《公共圖書館法》首次以立法形成確立了公共圖書館的政府主導責任，“國家建立覆蓋城鄉、便捷實用的公共圖書館服務網絡。公共圖書館服務網絡建設堅持政府主導，鼓勵社會參與”（第十三條）。這就明確了政府主導與社會參與的主次關系，避免一些地區政府藉社會力量辦館而逃避責任或借此減少對圖書館的投入。以法律的權威和力量來規范各級政府的行為，落實政府的公共圖書館保障責任，從根本上避免了一些地方政府在對待公共圖書館事業上不負責、不重視、不作為等種種現象。因此，《公共文化服務保障法》和《公共圖書館法》實現了政府責任的協同保障。

3 具有中國特色的公共圖書館體系化框架

為改變公共圖書館長期以來存在的基礎薄弱、設施條件落后、服務能力和服務水平偏低、社會影響力和社會地位不高的局面，圖書館界做了許多努力。然而，我國公共圖書館事業受到幅員遼闊、人口眾多等因素的直接制約，圖書館建設與發展必須走一條與世界發達國家不同的道路。改革開放以來的事實證明，沒有政府的高度重視和完善的政策法制保障，公共圖書館體系難以建立起來。

具有中國特色的公共圖書館體系具有層次性、復雜性、發展性的特點，突出的表現為要解決城鄉差距以及發達地區與欠發達地區差距問題。為實現城鄉圖書館事業的平衡發展，《公共圖書館法》以基層總分館制和公共圖書館服務向基層延伸等方式，加強了基層和農村圖書館事業的保障。為實現發達地區與欠發達地區的平穩發展，解決欠發達地區特別是一些農村地區和中西部地區圖書館設施條件落后、文獻信息提供不足等問題，《公共圖書館法》加強了對欠發達地區圖書館事業的保障措施，有關“國家扶持革命老區、民族地區、邊疆地區和貧困地區公共圖書館事業的發展”的規定（第七條），可謂目標明確，重點突出。

公共圖書館服務體系建設在設施上從一個地區只有一個圖書館建筑發展為多業態的體系，既有圖書館多館舍、流動圖書館、社區圖書館、基層服務網點等形式，又有總分館系統、圖書館聯盟以及全國性或區域性服務網絡等形式，既包括物理空間，也包括虛擬空間。《公共圖書館法》要求“縣級以上地方人民政府應當根據本行政區域內人口數量、人口分布、環境和交通條件等因素，因地制宜確定公共圖書館的數量、規模、結構和分布，加強固定館舍和流動服務設施、自助服務設施建設”（第十三條），立法涉及到公共圖書館設施的各個方面，構建了多種形態有機聯系的一個整體。

公共圖書館服務體系建設在內容上包括政策、服務主體、服務對象、服務組織、服務方式、服務網絡等，各要素的發展及要素之間的相互聯系相互作用激活了體系，使之成為不斷增長的有機體；公共圖書館服務體系建設從技術上包括圖書館信息化系統、圖書館網站、多媒體、各種服務平臺等，新技術在圖書館的廣泛應用促進了公共圖書館的現代化和創新轉型。《公共圖書館法》強調“國家構建標準統一、互聯互通的公共圖書館數字服務網絡，支持數字閱讀產品開發和數字資源保存技術研究，推動公共圖書館利用數字化、網絡化技術向社會公眾提供便捷服務”（第四十條）。“國家鼓勵和支持發揮科技在公共圖書館建設、管理和服務中的作用，推動運用現代信息技術和傳播技術，提高公共圖書館的服務效能”（第八條），將科技與服務效能聯系起來，體現了技術研發和應用的重要性。

4 政府設立的公共圖書館體系

4.1 國家圖書館

由政府設立的國家圖書館是否屬于公共圖書館范疇，《公共圖書館法》從我國實際出發做了回答：“國家圖書館同時具有本法規定的公共圖書館的功能”（第二十二條）。無論是從學理還是從現實看，國家是否設立國家圖書館是一個國家文化發展水平的重要標志。作為一種特殊類型，國家圖書館具有一個國家首館的地位。《公共圖書館法》第二十二條確立了國家圖書館的6項主要職能：一是承擔國家文獻信息戰略保存的職能；二是承擔國家書目和聯合目錄編制的職能；三是為國家立法和決策服務的職能；四是組織全國古籍保護的職能；五是開展圖書館發展研究和國際交流的職能；六是為其他圖書館提供業務指導和技術支持的職能。

4.2 省、市、縣三級公共圖書館

我國現有公共圖書館3 153個，除國家圖書館外，省級公共圖書館39個，地市級公共圖書館369個，縣級公共圖書館2 744個[7]5。對于政府設立的省、市、縣公共圖書館，《公共圖書館法》提供哪些保障和管理呢？

（1）設立保障。明確設立公共圖書館是政府的責任，要求“縣級以上人民政府應當設立公共圖書館”（第十四條）。

（2）規劃保障。一是明確了公共圖書館事業是國民經濟和社會發展規劃的重要內容，要求政府有公共圖書館事業發展規劃，“縣級以上人民政府應當將公共圖書館事業納入本級國民經濟和社會發展規劃”（第四條）。二是明確了公共圖書館建設是城鄉規劃和土地利用總體規劃的重要內容，要求政府有公共圖書館建設規劃，“將公共圖書館建設納入城鄉規劃和土地利用總體規劃”（第四條）。

（3）經費保障。明確公共圖書館經費屬于政府預算范疇，要求政府為公共圖書館提供經費保障，“加大對政府設立的公共圖書館的投入，將所需經費列入本級政府預算，并及時、足額撥付”（第四條）。

（4）人員保障。一是明確了公共圖書館工作人員配備的依據，“公共圖書館應當根據其功能、館藏規模、館舍面積、服務范圍及服務人口等因素配備相應的工作人員”（第十九條）。二是對公共圖書館工作人員提出了職業基本要求，“公共圖書館工作人員應當具備相應的專業知識與技能，其中專業技術人員可以按照國家有關規定評定專業技術職稱”（第十九條）。同時對政府設立的公共圖書館館長提出了知識與能力要求，“政府設立的公共圖書館館長應當具備相應的文化水平、專業知識和組織管理能力”（第十九條）。

（5）管理責任。明確政府對于公共圖書館管理的責任分工，要求“縣級以上地方人民政府文化主管部門負責本行政區域內公共圖書館的管理工作。縣級以上地方人民政府其他有關部門在各自職責范圍內負責本行政區域內與公共圖書館管理有關的工作”（第五條）。

4.3 少年兒童圖書館

在公共圖書館體系化研究中，曾有一種關于少年兒童圖書館并入公共圖書館或不要設立獨立建制的少年兒童圖書館的觀點[8]。現實中，存在著獨立建制的少年兒童圖書館與公共圖書館少兒部并行發展的局面。我國現有獨立建制的少年兒童圖書館122個，總藏量4 231萬冊，閱覽室座席36 125個，持證讀者達340萬人，2016年總流通人次達2 816萬人次，書刊文獻外借達3 347萬冊次，舉辦活動10 155個，參加活動讀者數量達384萬人次[7]10。這是公共圖書館體系化建設過程中形成的一支有生力量，已經發揮了為少年兒童進行專業化服務的重要作用。

《公共圖書館法》基于發展少年兒童圖書館服務的原理，從我國實際出發，明確了少年兒童圖書館的發展道路。一方面，無論當地是否設有獨立建制的少年兒童圖書館，公共圖書館必須有為少年兒童服務的區域、人員和活動，“政府設立的公共圖書館應當設置少年兒童閱覽區域，根據少年兒童的特點配備相應的專業人員，開展面向少年兒童的閱讀指導和社會教育活動，并為學校開展有關課外活動提供支持”（第三十四條），從而確立了少年兒童圖書館服務在公共圖書館的重要地位。另一方面，允許獨立建制的少年兒童圖書館得到發展。“有條件的地區可以單獨設立少年兒童圖書館”（第三十四條），強調獨立建制的少年兒童圖書館要從實際出發，視條件而定，從而解決了各地在公共圖書館之外是否要求統一建制少年兒童圖書館的問題。

5 基層總分館服務體系

總分館制是圖書館發展過程中，為解決資源分散與服務效率低的突出問題而形成的一種體系化制度，是將某一特定的地域范圍內若干圖書館采取統一的方式組織起來，體現出集中與分散相結合、分工合作開展業務、提高資源效用和服務績效的整體優勢。經過近幾年來圖書館學的理論探索和圖書館界的實踐，我國已將總分館制作為公共圖書館體系化的重點發展方向。

2016年12月，文化部、新聞出版廣電總局、體育總局、發展改革委、財政部5部委正式發布《關于推進縣級文化館、圖書館總分館制建設的指導意見》，提出到2020年，全國具備條件的地區要因地制宜地建立起上下聯通、服務優質、有效覆蓋的縣級文化館、圖書館總分館制；還明確要求發揮縣級人民政府在總分館制建設規劃、組織和推進方面的統籌作用。

《公共圖書館法》確立了總分館制在我國公共圖書館體系化建設中的地位。一是明確了總分館制在縣一級實施，建立總分館是縣級人民政府的責任，要根據當地實際組織實施。二是明確了縣一級為總館、鄉鎮或村一級為分館的總分館架構，明確了縣級總館和分館的關系，“縣級人民政府應當因地制宜建立符合當地特點的以縣級公共圖書館為總館，鄉鎮（街道）綜合文化站、村（社區）圖書室等為分館或者基層服務點的總分館制”，“總館應當加強對分館和基層服務點的業務指導”（第三十一條）。三是對總分館服務提出具體要求，要“完善數字化、網絡化服務體系和配送體系，實現通借通還，促進公共圖書館服務向城鄉基層延伸”（第三十一條）。此外，“地方人民政府應當充分利用鄉鎮（街道）和村（社區）的綜合服務設施設立圖書室，服務城鄉居民”（第十四條），強調發揮現有鄉鎮服務設施的作用。

6 社會力量參與的圖書館服務體系

社會力量參與的公共圖書館服務體系包括以下幾個方面:

一是社會力量興辦圖書館。《公共圖書館法》第四條規定“國家鼓勵公民、法人和其他組織自籌資金設立公共圖書館”，在我國首次破除了公共圖書館只能或必須由政府主辦的藩籬，不僅各種社會組織都可以興辦公共圖書館，而且任何個人都可以興辦公共圖書館，從而實現了公共圖書館的建設主體多元化。“縣級以上人民政府應當積極調動社會力量參與公共圖書館建設，并按照國家有關規定給予政策扶持”，這就將民辦圖書館開展的公共服務納入公共圖書館服務范疇。政府調動社會力量參與建設，不僅能夠緩解政府財政投入的壓力，也能夠增加公共圖書館的數量，擴大公共圖書館體系的規模，還能夠使公眾獲得更多的服務。值得注意的是，不能片面理解和夸大社會力量興辦圖書館的作用，或者，以吸引社會力量參與為理由而減少對政府主辦圖書館的投入，更不能以社會力量興辦圖書館來替代政府主辦圖書館。《公共圖書館法》第十三條已明確了“公共圖書館服務網絡建設堅持政府主導，鼓勵社會參與”的基本原則，必須強化政府責任，以社會力量參與建設作為重要的補充。

二是社會力量捐助圖書館。《公共圖書館法》第六條規定“國家鼓勵公民、法人和其他組織依法向公共圖書館捐贈，并依法給予稅收優惠”，還鼓勵國外社會力量參與，即“境外自然人、法人和其他組織可以依照有關法律、行政法規的規定，通過捐贈方式參與境內公共圖書館建設”。

三是社會力量參與圖書館服務。有兩種路徑，一是政府購買社會服務，體現在《公共圖書館法》第四十五條：“國家采取政府購買服務等措施，對公民、法人和其他組織設立的公共圖書館提供服務給予扶持。”另一種是志愿者服務，體現在第四十六條：“國家鼓勵公民參與公共圖書館志愿服務。縣級以上人民政府文化主管部門應當對公共圖書館志愿服務給予必要的指導和支持。”

四是社會公眾參與圖書館管理，針對法人治理，《公共圖書館法》第二十三條規定：“國家推動公共圖書館建立健全法人治理結構，吸收有關方面代表、專業人士和社會公眾參與管理。”強調理事會制度中社會公眾的代表性作用。針對政府主辦的公共圖書館評估，第四十七條規定：“國務院文化主管部門和省、自治區、直轄市人民政府文化主管部門應當制定公共圖書館服務規范，對公共圖書館的服務質量和水平進行考核。考核應當吸收社會公眾參與。考核結果應當向社會公布，并作為對公共圖書館給予補貼或者獎勵等的依據。”

五是與各類型圖書館開展合作。公共圖書館與其他類型圖書館開展協作協調，有長期的實踐基礎，但由于條塊分割等多種原因導致合作的廣度和深度都受到局限，合作的常態化和有效性等都存在著突出的問題。《公共圖書館法》第四十八條規定：“國家支持公共圖書館加強與學校圖書館、科研機構圖書館以及其他類型圖書館的交流與合作，開展聯合服務。”可見，立法提供了合作的法律依據，有利于長期存在的合作困難和瓶頸的解決。另一個問題是非公共圖書館的社會開放問題，高校圖書館向社會開放在國外一些發達國家并不是問題，但在我國，長期以來高校圖書館只為校內師生服務，將社會公眾拒之校門外。雖然高校圖書館開放既有理論研究，又有一些實踐嘗試，但始終不能全面展開。第四十八條中“國家支持學校圖書館、科研機構圖書館以及其他類型圖書館向社會公眾開放”的內容為解決這一問題提供了重要依據，不僅僅限于各類高校圖書館，還包括科研機構圖書館、企業圖書館、工會圖書館、中小學圖書館、醫院圖書館、軍隊圖書館等。

7 公共圖書館服務質量保障體系

7.1 服務信息公開體系

公共圖書館服務信息及時公布，是讓讀者了解服務信息、提高圖書館資源利用率的必要措施，也是滿足讀者知情權、提高公眾對圖書館服務知曉度的重要方式。《公共圖書館法》有關服務信息公開的內容有：一是要求地方政府做好公共圖書館服務信息公開，圖書館基本信息納入政府信息公開內容。“省、自治區、直轄市人民政府文化主管部門應當在其網站上及時公布本行政區域內公共圖書館的名稱、館址、聯系方式、館藏文獻信息概況、主要服務內容和方式等信息”（第十八條）。二是要求每個公共圖書館做好服務信息公開，“公共圖書館應當通過其網站或者其他方式向社會公告本館的服務內容、開放時間、借閱規則等；因故閉館或者更改開放時間的，除遇不可抗力外，應當提前公告。公共圖書館在公休日應當開放，在國家法定節假日應當有開放時間”（第三十八條）。服務信息公開體系的建立與完善，直接影響著公共圖書館服務質量和服務滿意度。

7.2 服務規范體系

公共圖書館業務技術標準化是公共圖書館的發展方向，也是保證服務質量的抓手。目前，有關圖書館服務的標準規范陸續制訂，包括國家標準和行業標準。國家標準《公共圖書館服務規范》于2011年12月發布，對于促進公共圖書館服務質量起到了重要作用。《公共圖書館法》明確要求建立公共圖書館服務的國家規范和地區規范，“國務院文化主管部門和省、自治區、直轄市人民政府文化主管部門應當制定公共圖書館服務規范”（第四十七條），這不僅推動《公共圖書館服務規范》的修訂完善，而且直接推動各地結合當地實際，制訂和完善本地區的公共圖書館服務規范。

7.3 服務評價體系

服務評價體系既包括政府的“對公共圖書館的服務質量和水平進行考核”（第四十七條），也包括公眾對圖書館服務的評價，“公共圖書館應當改善服務條件、提高服務水平，定期公告服務開展情況，聽取讀者意見，建立投訴渠道，完善反饋機制，接受社會監督。”（第四十二條）。加強社會公眾參與評價，改變過去公共圖書館有服務輕評價、有自我評價輕社會評價、有讀者評價輕第三方評價的局面，實現由主觀性評價向客觀性評價轉移，有利于公共圖書館更好地開展讀者服務，提高圖書館服務的社會效益。

8 結 語

《公共圖書館法》頒布后，公共圖書館體系化全面建設有了政策和法律依據，公共圖書館體系化可持續發展有了新的動力和根本保障。下一步關鍵在于如何宣傳、貫徹和實施，這是擺在我們面前的首要任務。《公共圖書館法》2018年1月1日起開始實施，2018年將是全國公共圖書館法宣傳年，也是公共圖書館法實施的第一年。我們期望《公共圖書館法》宣傳迅速普及，走向深入，同時期待《公共圖書館法》實施取得關鍵性突破，獲得顯著性成效。

[1]文化部“.十五”以來全國公共圖書館發展情況分析[EB/OL].[2017-11-05].http://www.ccnt.gov.cn/sjzz/jhcws/cwswhtj/201101/t20110105_86172.html.

[2]柯 平等.社會公共服務體系中圖書館的發展趨勢、定位與服務研究[M].北京:國家圖書館出版社,2011:345-347.

[3]國家圖書館研究院.公共圖書館服務體系的探索與實踐——東莞調研報告[M].北京:國家圖書館出版社,2012:1.

[4]國家圖書館研究院.公共圖書館服務體系的探索與實踐——山西調研報告[M].北京:國家圖書館出版社,2013:1.

[5]國家圖書館研究院.公共圖書館服務體系的探索與實踐——天津調研報告[M].北京:國家圖書館出版社,2013:134-139.

[6]文化部“.十三五”時期全國公共圖書館事業發展規劃[EB/OL].[2017-11-20]. http://zwgk.mcprc.gov.cn/auto255/201707/t20170726_685747.html.

[7]國家圖書館研究院.2016中國公共圖書館事業基礎數據概覽[M].北京:國家圖書館研究院,2017.

[8]西北老漢2011的博客.建議不要單獨建立所謂的少兒圖書館[EB/OL].[2017-11-22]. http://blog.sina.com.cn/s/blog_4fcba36b0102drji.html.