《中華人民共和國公共圖書館法》基本信息解讀
——基于“明確性信息”和“期待性信息”的解讀

蔣永福 孫紅娟

（黑龍江大學信息資源管理研究中心 黑龍江 哈爾濱 150080）（黑龍江大學信息管理學院 黑龍江 哈爾濱 150080）

2017年11月4日由全國人大常委會通過的《中華人民共和國公共圖書館法》（以下簡稱《公共圖書館法》），是繼去年頒布的《中華人民共和國公共文化服務保障法》之后的又一部重要的文化立法。《公共圖書館法》是新中國成立后頒布的首部適用于全國的專門圖書館法，這對中國圖書館事業發展來說具有里程碑式的歷史意義和現實意義。作為首部全國性專門圖書館法，從中可解讀的“信息”是豐富和多方面的，本文從“明確性信息”和“期待性信息”兩方面試作解讀。

1 明確性信息

這里所謂的“明確性信息”，指《公共圖書館法》已然指明的、無可歧解的確然性信息。《公共圖書館法》作為一種實體法，其中的明確性信息固然很多，無需一一點明，下面選擇若干能夠消除“不確定性”認識的規定，予以簡略解讀。

● “保障公民基本文化權益，提高公民科學文化素質和社會文明程度，傳承人類文明，堅定文化自信”（第一條），是制定和實施《公共圖書館法》的基本指導思想。在這一指導思想規定中所內含的明確性信息至少包括：保障公民基本文化權益，是國家發展公共圖書館事業的根本宗旨；發展公共圖書館事業對提高全民的文化和文明程度具有重要意義；發展公共圖書館事業是傳承人類文明，進而增強民族文化自信的重要途徑與表現。可見，這一指導思想規定，實際上是對公共圖書館價值的充分確認與肯定。

● 第三十三條規定：“公共圖書館應當按照平等、開放、共享的要求向社會公眾提供服務。”這一規定指明了公共圖書館服務的平等性、開放性、共享性特征，亦即明確了公共圖書館服務的平等而非歧視、開放而非封閉、合作共享而非相互隔絕的特征與要求。這一規定實際上確認了現代公共圖書館服務所應秉持的基本理念，即平等對待、開放包容、互通共享的基本理念。顯然，這一規定符合公共圖書館的宗旨，亦符合世界公共圖書館發展的主流趨勢。

● 公共圖書館是向社會公眾免費開放的公共文化設施（第二條），其免費服務包括文獻信息查詢、借閱；閱覽室、自習室等公共空間設施場地開放；公益性講座、閱讀推廣、培訓、展覽；國家規定的其他免費服務項目（第三十三條） ;“公共圖書館及其工作人員對應當免費提供的服務收費或者變相收費的，由價格主管部門依照前款規定給予處罰”（第五十條）。這種規定所內含的明確性信息至少包括3個方面：其一，公共性、開放性和免費性是公共圖書館服務的基本性質；其二，公共圖書館的基本服務必須免費提供，包括查詢、借閱、閱覽、自習、講座、培訓、展覽、閱讀活動等，均屬基本服務范疇，均須免費提供；其三，應當免費而未免費的行為要受處罰。這就為圖書館的免費開放、免費服務指明了內容事項和范圍界限，圖書館在執行過程中無需爭論和顧慮。這里還需要值得注意的是“公共空間設施場地開放”的規定，這一規定的延伸性規定是“公共圖書館的設施設備場地不得用于與其服務無關的商業經營活動”（第二十九條）。這就給人們以明確的信息：公共圖書館的設施場地（當然包括房屋），須免費開放給公眾，且不得用于經營性活動，由此“堵死”了以往一些圖書館開展“房屋出租”等非法經營之路，把圖書館空間全部還給了讀者。至此，讀者可以名正言順地說出“圖書館空間是我們的，而不是商人的”，即可以向圖書館一切非法經營活動說“不”！

● “國務院文化主管部門負責全國公共圖書館的管理工作。國務院其他有關部門在各自職責范圍內負責與公共圖書館管理有關的工作。縣級以上地方人民政府文化主管部門負責本行政區域內公共圖書館的管理工作。縣級以上地方人民政府其他有關部門在各自職責范圍內負責本行政區域內與公共圖書館管理有關的工作”（第五條）。這一規定明確了我國公共圖書館的中央政府、地方政府兩級“管理主體”和“相關管理主體”。這一規定內含的明確性信息至少包括：“管理主體”即為“責任主體”，中央政府和縣級以上地方政府是發展公共圖書館事業的“管理主體”，同時也是“責任主體”，要為公共圖書館事業的發展負責；“相關管理主體”即為“相關責任主體”，相關政府部門也要為公共圖書館事業發展負相應責任，這有利于突破管理權限和責任界定上相互推諉的“體制壁壘”，有助于理順公共圖書館發展的管理體制與機制；把管理主體限于“縣級以上”政府，明確了鄉鎮（街道）、村（社區）區域的公共圖書館建設由縣級以上政府負責，也就是管理主體和建設主體“上移”至縣級以上政府，這種“上移”實際上是能力和責任的“上移”，這有利于避免縣級以下政府建設公共圖書館的能力不足問題。另外，與此有關的規定還有“縣級以上人民政府應當設立公共圖書館”（第十四條），這一規定傳達出兩方面的明確性信息：其一，縣級以上政府是公共圖書館的設立主體和管理主體；其二，“誰設立誰負責”，即縣級以上政府作為公共圖書館的設立者，要全面承擔所轄區域的公共圖書館建設任務。

● 第三十一條規定：“縣級人民政府應當因地制宜建立符合當地特點的以縣級公共圖書館為總館，鄉鎮（街道）綜合文化站、村（社區）圖書室等為分館或者基層服務點的總分館制，完善數字化、網絡化服務體系和配送體系，實現通借通還，促進公共圖書館服務向城鄉基層延伸。總館應當加強對分館和基層服務點的業務指導。”這一規定內含的明確性信息至少包括：縣級以下區域的公共圖書館服務體系建設實行“總分館制”，即以縣級公共圖書館為總館，其下的鄉鎮（街道）綜合文化站、村（社區）圖書室等為分館或者基層服務點；總館與分館或基層服務點之間是業務指導與被指導關系；實行“總分館制”的目的是為了促進公共圖書館服務向城鄉基層延伸。與這一規定有關聯的規定還有“國家建立覆蓋城鄉、便捷實用的公共圖書館服務網絡”（第十三條） ；“地方人民政府應當充分利用鄉鎮（街道）和村（社區）的綜合服務設施設立圖書室，服務城鄉居民”（第十四條） ；“政府設立的公共圖書館應當通過流動服務設施、自助服務設施等為社會公眾提供便捷服務”。這些規定充分體現了公共文化服務“覆蓋全社會，普遍均等”的基本原則。

● 第七條規定：“國家扶持革命老區、民族地區、邊疆地區和貧困地區公共圖書館事業的發展。”這一規定內含的明確性信息至少有兩方面：一是國家已經注意到經濟欠發達地區發展公共圖書館事業的困難，因而宣明國家將扶持經濟欠發達地區的公共圖書館事業發展；二是扶持發展經濟欠發達地區的公共圖書館事業，是國家遵循公共文化服務“覆蓋全社會，普遍均等”的基本原則的重點工作，這將非常有利于縮小公共圖書館事業發展的城鄉差距與地區差異。

● 第三十四條規定：“政府設立的公共圖書館應當考慮老年人、殘疾人等群體的特點，積極創造條件，提供適合其需要的文獻信息、無障礙設施設備和服務等。”這一規定明確了公共圖書館服務應該體現人性化要求，亦即明確了公共圖書館服務通過關愛弱勢群體讀者來體現人性化要求。同時，這一規定也體現了黨和政府關愛弱勢人群的文化民生政策取向。

● 第十一條規定：“公共圖書館行業組織應當依法制定行業規范，加強行業自律，維護會員合法權益，指導、督促會員提高服務質量。”這一規定傳達出的信息至少有3個方面：其一，公共圖書館行業組織應該在公共圖書館事業發展過程中發揮重要作用；其二，發展公共圖書館事業應該實行適合我國國情的“行業管理”模式，以此彌補單一“行政管理”的不足；其三，公共圖書館行業組織主要在行業業務規范、行業自律的制定以及維護會員合法權益和指導服務方面起到應有的作用。這一規定有助于改變以往我國圖書館行業管理薄弱的局面。

● 第二十六條規定：“出版單位應當按照國家有關規定向國家圖書館和所在地省級公共圖書館交存正式出版物。”這一規定內含的明確性信息至少有兩方面：出版單位負有向指定圖書館繳存正式出版物的法律責任；國家圖書館和省級公共圖書館是國家、省兩層級的版本圖書館；省級以下公共圖書館可以不承擔版本圖書館責任，以此減輕收藏負擔。這一規定明確了我國版本圖書館建設的責任主體及其層次布局。

● 第四十三條規定“公共圖書館應當妥善保護讀者的個人信息、借閱信息以及其他可能涉及讀者隱私的信息，不得出售或者以其他方式非法向他人提供”，同時把“出售或者以其他方式非法向他人提供讀者的個人信息、借閱信息以及其他可能涉及讀者隱私的信息”的行為列入“責令改正，沒收違法所得”的法律責任范疇之中（第五十條）。這一規定意味著：對公共圖書館來說，應負有保護讀者個人信息、保守讀者秘密的法律責任；對讀者來說，自身的個人信息受法律保護，自此我國的公共圖書館讀者開始步入個人隱私性信息受到法律保護的時代。我們知道，保護讀者的個人信息、為讀者保守秘密，即讀者隱私權不得侵犯，是國際圖書館界的普遍理念與做法，《公共圖書館法》把非法出售或提供讀者隱私信息的行為列入“侵權”范疇予以責任追究，表明我國在保護讀者隱私信息的認識和做法上已與國際接軌。

● 第二十四條規定，公共圖書館“文獻信息的收集應當遵守有關法律、行政法規的規定” ；第三十七條規定，公共圖書館“不得向未成年人提供內容不適宜的文獻信息”，“公共圖書館不得從事或者允許其他組織、個人在館內從事危害國家安全、損害社會公共利益和其他違反法律法規的活動”，同時把“向社會公眾提供文獻信息違反有關法律、行政法規的規定，或者向未成年人提供內容不適宜的文獻信息”的行為列入“責令改正”的責任追究范疇之中（第五十條）。這些規定明確了什么樣的圖書館行為是合法的、什么樣的圖書館行為是非法的界限問題，尤其是明確了公共圖書館的文獻收集和文獻提供工作都要依法進行的問題。

● 第四十四條規定，“對破壞公共圖書館文獻信息、設施設備，或者擾亂公共圖書館秩序的，公共圖書館工作人員有權予以勸阻、制止；經勸阻、制止無效的，公共圖書館可以停止為其提供服務。”此規定內含的明確性信息至少有如下幾方面：一是“破壞公共圖書館文獻信息、設施設備，或者擾亂公共圖書館秩序”的行為屬于“違法”行為；對讀者的違法行為，公共圖書館工作人員有權制止；對實施違法行為的讀者經勸阻、制止無效的，公共圖書館有權停止為其提供服務。此規定實際上授予公共圖書館工作人員制止讀者的違法行為以維護公共財產安全和公共秩序的權力。然而，我們要知道，在這方面，授予公共圖書館工作人員的僅限于“勸阻、制止”的權力以及此權力行使無效時的“停止為其提供服務”的權力，而未授予諸如“罰款”“限制行為”等其他更多權力。

2 期待性信息

這里所謂“期待性信息”，亦可稱“預期性信息”，指從《公共圖書館法》規定內容中可期待或可預期的信息。借用現在時髦的說法，期待性信息解讀也就是對“《公共圖書館法》+”的預期性解讀。之所以有必要從期待性信息角度解讀《公共圖書館法》的基本精神，原因有兩方面：一是《公共圖書館法》作為一種實體法，其條文不可能面面俱到，其規定內容亦不可能詳盡無遺，所以對有些條款內涵和意義的理解可作期待性或預期性的延伸性理解；二是一部新制定的法律，其實施或執行需要實施方案、實施細則、實施辦法等后續措施的出臺，對這種后續措施的期待，就屬于期待性信息的解讀方式。還需要說明的是，本文把《公共圖書館法》所傳遞出來的信息區分為“明確性信息”和“期待性信息”，這只是出于敘述的方便而作的邏輯區分；在法理上，凡是法律規定都應具有明確性信息，而某些規定內涵中可能既有明確性信息又有期待性信息。所以，判斷某一條款規定除了明確性信息之外是否還有期待性信息，應視具體情況而論。下面就《公共圖書館法》中包含的期待性信息擇要解讀。

● 第四條規定：“縣級以上人民政府應當將公共圖書館事業納入本級國民經濟和社會發展規劃，將公共圖書館建設納入城鄉規劃和土地利用總體規劃，加大對政府設立的公共圖書館的投入，將所需經費列入本級政府預算，并及時、足額撥付。”僅從經費投入角度而言，此規定明確了縣級以上人民政府須保障公共圖書館的經費投入，將公共圖書館建設“所需經費列入本級政府預算”，且要做到“及時、足額撥付”。其中內含的期待性信息是：縣級以上人民政府作為公共圖書館的設立主體和管理主體，還應承擔經費投入主體的責任；為了做到“及時、足額撥付”，縣級以上人民政府還應就投入構成、投入數額、撥付方式、使用監督等事項作出進一步具體的、可操作的實施方案或相應規定。

● 第六條規定：“國家鼓勵公民、法人和其他組織依法向公共圖書館捐贈，并依法給予稅收優惠”；“境外自然人、法人和其他組織可以依照有關法律、行政法規的規定，通過捐贈方式參與境內公共圖書館建設。”這一規定中內含的期待性信息包括：縣級以上人民政府還根據《中華人民共和國慈善法》及有關稅收政策，就捐贈者資格、捐贈物類型、捐贈方式、捐贈程序、捐贈物管理和使用監督、稅收優惠或其他優惠政策等，制定出相應的實施細則或辦法。這樣才能避免“有意捐贈而不知如何捐贈甚至無法捐贈”情況的出現。

● 第十一條規定：“公共圖書館行業組織應當依法制定行業規范，加強行業自律，維護會員合法權益，指導、督促會員提高服務質量。”根據此規定，我們應該首先想到的是：我國是否已有國家層級的公共圖書館行業組織？中國圖書館學會是否可認作國家層級的圖書館行業組織？是否有必要成立“中國圖書館協會”或“中國公共圖書館協會”以及省、市、縣級公共圖書館行業協會？諸如此類問題，需要進一步論證和明確。在此基礎上，還要進一步制定和出臺具體的行業規范、會員管理與服務等方面的規則或規定。

● 第十九條規定：“政府設立的公共圖書館館長應當具備相應的文化水平、專業知識和組織管理能力”，“公共圖書館工作人員應當具備相應的專業知識與技能。”這一規定中有“相應”二字，那么所謂“相應”的具體內涵和標準是什么？如何界定？由誰來界定？是制定全國統一的“相應”標準還是因地制宜由各地制定適合本地情況的“相應”標準？由政府部門（縣級以上人民政府）規定還是由公共圖書館行業組織規定？顯然，這些問題需要進一步論證和明確，不然容易使法律規定流于形式或無法具體落實。需要指出的是，對館長和工作人員任職條件的規范，應該向著建立“公共圖書館職業準入制度”的方向努力。顯然，在我國建立“公共圖書館職業準入制度”，尚需時日，值得期待。

● 第二十三條規定：“國家推動公共圖書館建立健全法人治理結構，吸收有關方面代表、專業人士和社會公眾參與管理。”我們知道，建立健全法人治理結構是公共圖書館管理法治化、民主化、科學化的必然要求，所以這一規定本身的合理性與科學性是毋庸置疑的。然而，如何建立健全法人治理結構？解決這一問題需要做的后續工作還很多，有待制定和出臺一系列相應的實施方案或辦法等政策措施。諸如2017年9月由中宣部、文化部等7個部門聯合頒布的《關于深入推進公共文化機構法人治理結構改革的實施方案》（以下簡稱《方案》）就屬于這種政策措施。該《方案》指出，“到2020年底，全國市（地）級以上規模較大、面向社會提供公益服務的公共圖書館、博物館、文化館、科技館、美術館等公共文化機構，基本建立以理事會為主要形式的法人治理結構，決策、執行和監督機制進一步健全，相關方權責更加明晰，運轉更加順暢，活力不斷增強，人民群眾對公共文化的獲得感明顯提升。”可見，到2020年底在市（地）級以上公共圖書館基本建立法人治理結構，體現了循序漸進、有計劃分步推進的基本思路，值得持續期待。

3 結 語

以上，對《公共圖書館法》有關條款內含的“明確性信息”和“期待性信息”作了初略解讀。當然，《公共圖書館法》全文中內含的“明確性信息”和“期待性信息”還有很多，本文只是擇要解讀若干，權當拋磚引玉，以待方家進一步全面解讀。我們希望：《公共圖書館法》能夠得到全面的實施，在實施中進一步改善，保證我國公共圖書館事業在“有法可依”的前提下持續健康發展。

[1]中人民共和國公共圖書館法[EB/OL]．[2017-11-08]．http://www.ce.cn/culture/gd/201711/07/t20171107_26788596.shtml．

[2]中宣部,文化部,財政部,等．關于深入推進公共文化機構法人治理結構改革的實施方案[EB/OL]．[2017-10-30]．http://www.ce.cn/culture/gd/201709/12/t20170912_25908825.shtml．

[3]李國新. 《中華人民共和國公共圖書館法》的歷史貢獻[J]. 中國圖書館學報, 2007(6):4-13.

[4]吳建中. 再議圖書館發展的十個熱門話題[J]. 中國圖書館學報,2007(4):4-17.