農業技術創新政策研究：文獻綜述?

◎余 凌 江易華

引言

20世紀90年代以來，雖然我國工農業勞動生產率獲得明顯的提升，但農業與工業勞動生產率間的差距總體展現出不斷擴大的發展趨勢，工農業發展的不平衡，造成農業的比較效益差的矛盾非常尖銳，棄農撂荒問題日趨嚴重，“將來，誰來種地？”正在演變為社會問題。如此低下的農業勞動生產率會使農業資源和要素向城鎮加快流失、農業發展蕭條，甚至削弱國民經濟持續發展的基礎和支撐。由于傳統農業發展方法舉步維艱，這就要求我們必須通過創新的思維推進農業現代化發展進程。我國農業也處在由傳統農業類型向著現代農業轉型的關鍵階段，農業發展逐漸邁入依托科技創新驅動的發展階段。與此同時，“十二五”階段作為推動我國農業現代化、構建社會主義和諧社會的關鍵期，推動農業自主創新對加快轉變經濟發展意義重大。伴隨著現代農業的建設，為有效調節經濟和促進技術進步，我國政府各部門出臺了大量的技術創新政策。經歷了30多年改革，國內農業技術創新政策體系并非是單一的經濟或科技政策，而是逐步形成了較完善的農業技術創新政策，農業技術創新主體的技術創新意識、動力和能力明顯加強，農業和農村經濟結構不斷優化，農業的國際競爭力逐步提高。為進一步發展并完善我國現有的農業技術創新政策體系，需要對已有的國內外相關文獻資料進行系統的梳理和分析，并開展與之相應的評述，這對中國日后制定農業技術創新政策及具體執行具有重要的借鑒意義。

一、農業技術創新政策的概念與內涵

當以“農業技術創新政策”為關鍵詞進行文獻檢索，結果表明，多項研究成果主要集中在創新政策、農業科技創新政策等方面，專門針對農業技術創新政策的研究成果少之又少，更別說明確給出農業技術創新政策的定義。本次研究更為科學的界定農業技術創新政策，由科技與技術創新之間的內在聯系、農業科技創新政策概念這兩個角度出發展開了深入討論。科技創新主要劃分為科學和技術創新兩個方面的內容，其中，科學創新作為技術創新的源泉，技術創新則是提升競爭力的重要來源。從農業發展視角分析，農業科學創新就是針對農田領域客觀存在的未知事物，并根據農業科學家研究發現未知事物及新的科學方法。而農業技術創新就是借助重新整合各項農業生產要素，大大提升農業生產力水平，具體表現為：設法改進農產品品質、提升農作物產量等。基于此，農業科技創新政策就是對財政、金融、土地、技術市場、人才等有關方面的科技制度安排，為創新主體激勵、創新中市場失效等問題提供解決方案，并加強整合創新不同的環節。那么，農業技術創新政策就是找出影響農業技術創新速度、規模及方向的各項因素，并以促進農業技術成果產業化這一過程為作用對象的公共政策。

在此基礎上，根據科學政策、創新及技術政策之間相互重疊和交叉的結論，以及部分研究在探討創新政策時，其所指的實際上是技術創新政策的研究成果表明：與創新相關的各政策領域間應有機結合與相互協調；創新政策應以技術創新活動作為政策對象；完整的技術創新政策體系下科技進步與經濟發展才會相互協調。與此同時，就中國與其他發達國家的技術創新政策特點及效應的比較研究表明，為設法應對外部激烈的競爭，部分主要工業國家及地區開始大幅度調整技術創新政策，雖然它們對之要求與側重點不一樣，但由于新的產業及科技革命浪潮沖擊下，各國及地區也面臨一系列的挑戰和發展機遇，加之，科技發展有其自身規律，因此它們的政策調整具有一些相似點，例如科技面向經濟、政府決策引導、各種形式的科技合作、技術商業化等。那么，針對農業方面而言的技術創新政策也應該符合上述特征。

二、農業技術創新政策研究進程

世界上部分發達國家優秀農業發展戰略的實施、發展中國家經濟轉型步伐加快、各經濟體運用不同的發展模式等，均為國內外研究學者分析農業技術創新技術創新政策提供所需素材。通過文獻調研發現，農業技術創新政策的研究成果多集中在農業技術創新體系、創新激勵及創新主體這三個方面。

（一）與農業技術創新體系相關的研究

1.深入分析農業技術創新體系主要組成。國內學者辜勝阻等（2000）、邵建成（2002）、鄭林（2004）等對農業技術創新體系的認識多從農業技術的研發、推廣、擴散等活動展開，分別提出了農業技術創新體系的三元結構、國家農業技術創新引導體系七個部分等，這為解決我國農業技術供需矛盾提供了有效措施，而就農業技術創新制度問題，王文爛指出影響農業技術創新的關鍵制度尚研究不足。

2.探討農業技術創新體系的建設。國內學者充分學習和借鑒國外技術創新經驗、實施對策，尤其在農業技術創新體系具體發展過程，這對綜合分析國內農業技術創新現狀、存在問題和成因分析，合力構建農業技術創新體系，正確制定農業技術創新政策有著十分重要的意義。歷年國家科委世界科技發展述評，以及科學技術部專題研究組專題調研報告《國外支持農業科技創新的典型做法與經驗借鑒》中詳細描述了美國、日本、英國、加拿大、印度、澳大利亞、巴西、法國、德國、韓國等國家的技術創新體系結構（包括基本情況、行為主體、創新政策與經驗），國內學者肖樹忠（2006）、柏蕓（2009）、段莉（2010）、陳娟等（2013）在此基礎上，通過創新理論，與我國農業發展階段具體特點相結合，系統闡述農業技術創新體系建設的總體目標、構建原則及基本框架，并就農業技術創新體系改革過程中的相關保障措施和采取的技術創新政策進行了探討。

3.探討農業技術創新體系的演進過程。國外學者熊彼特（J.A.Schumpeter，1912）的技術創新周期理論、L.V.貝塔朗菲（L.Von.Bertalanffy，1937）的系統理論、速水佑次郎與V.W.拉坦（Yujiro Hayami，Vernon W.Ruttan，1971）的農業技術誘導創新理論，以及施穆克勒（J.Schmookler，1966）、理查德（Richard R，1987）、范杜因（Van Duin，1993）等提出的各種技術創新模型，這些為農業技術創新體系的演進研究提供相應的分析工具及理論知識。現階段，國內部分學者針對農業技術創新體系演進過程的研究少之又少，劉劍飛指出農業技術創新體系的演進過程無法離開特定的農業區域發展環境，必須和農業發展環境之間進行不間斷的農業物質和信息交換，借鑒并運用速水-拉坦技術變遷模型與舒爾茨理論對農業技術體系的演進邏輯進行了深入分析，結合長江上游地區第一個優質稻品種的技術創新過程展開實證研究，明確指出體制和制度是確保農業可持續發展的根本保證。

（二）關于農業技術創新主體的研究

積極參與農業技術創新活動的各主體均已設定各自的行為目標及方式，其在不同程度上影響技術創新活動。農業技術創新主體主要由以下幾類組成：成果創新與供給的開發主體、成果推廣與擴散的推廣主體、成果應用主體、為技術創新提供政策、資金等公共服務的政府主體，現有文獻多從研究與開發機構、高等學校、企業、政府等主體著手展開研究。其中政府這一主體發揮了獨特的不可替代的作用，縱觀世界農業科技發展史，在非政府組織發育不充分時期，農業技術創新在資金、科研條件、人才培養等方面得到了政府的長期、持續支持。最重要的是，由于不斷研發、推廣農業技術創新，其參與主體不斷增多，這個環節牽涉大量工作和繁瑣的任務，農業技術有效性提升，必須依托政府創設良好的政策和制度環節，如此才能使復雜的農業技術創新活動得以有序展開，眾多學者也證實了政策與農業技術創新之間存在著緊密聯系，科技體制改革的結果影響著農業技術的創新和進步，成功的政策實施及體制改革對其具有積極的影響，例如：桑德斯和拉坦研究指出，利率補貼則是巴西地區農業技術變遷方向出現偏差的重要原因之一，朱希剛指出促進土地規模經營、建立健全以農機作業為主的種植業社會化服務體系等政策，有利于提升種植業的生產技術水平。但是，單從我國農業技術創新主體之間的配置結構分析，余凌等［12］研究表明農業R&D活動經費和人員在研究與開發機構、大中型企業和高等學校間的配置發生了明顯變化，其中大中型企業在農業技術創新活動中優勢逐步提高，那么如何調整現有農業政策，進一步優化科技資源在我國農業技術創新主體間的配置，這是一個亟待解決的問題。

（三）從農業技術創新激勵出發

1.探討農業技術創新激勵政策的內涵。為向政府制定和實施創新政策提供理論依據，國內外學者多從創新系統理論與演化經濟學的融合，及推動國家（區域）創新系統學派的技術創新理論出發，探討技術與正式制度（法律、激勵性政策等）的內在關系。基于國家（區域）創新系統領域的技術創新研究成果，對農業技術創新激勵政策方面的研究達成以下共識：①以政府為主導，注重市場、行為人激勵作用，從宏觀層面進行全局政策協調和資源配置；②農業技術創新制度激勵要與農業區域發展政策相互協調；③組成推進農業技術創新向著人-自然-社會相協調方向轉化的制度激勵。

2.探討農業技術創新激勵制度的演變。不同國家的農業技術創新激勵制度演變時間和特征有一定差異性，但隨著社會科學及有關專業知識的進步在世界范圍內的迅速傳播和制度創新的成功經驗被及時觀察到和研究都在縮小國家之間的制度激勵目標的差異性和時滯，發展中國家農業技術創新則表現出多種目標重疊和制度薄弱等特點。同時，農業技術創新與制度創新具有協同演化的特征，使得劃分農業技術激勵制度演變階段成為可能，20世紀90年代初期以創新系統理論為激勵制度演變分界點到現在，農業領域中大量難題都集中在生態領域，這一階段的制度激勵缺少明確的技術目標，然而具體的技術目標來源于技術需求，在當下消費新異性需求的影響下，新知識必然會隨著相應技術的供應隨之產生。由此可知，現代農業技術創新方面的激勵制度要由具體的技術創新目標轉變成為知識創新激勵，并重視制定系統、重視創設良好創新環境的制度激勵。但我國在農業技術創新政策激勵方面的研究開展時間較晚，多數研究成果局限于討論內部運作機制和相應制度，僅少部分學者從宏觀的、系統的觀點出發考慮農業技術創新激勵制度演變，并分析其效應。

三、農業技術創新政策工具的選擇研究

農業技術創新政策覆蓋農業產業的全過程，主要組成要素包含財政、知識產權保護、人才、農業技術市場等政策。就我國國情來看，由于條塊分割比較嚴重，各類創新政策之間可能存在一些矛盾。所以，在各項政策得以發揮功效的同時，還要注重選擇恰當的創新政策工具，以此權衡社會與經濟效益，合理協調、配置各類政策，避免發生不同政策發揮相互抵消的作用。如今，世界上多數國家廣泛使用的農業技術創新政策工具包含：可以提供激勵或誘導的政府補貼與稅收優惠政策、鼓勵加大農業技術創新的風險投資政策、大力支持農業技術創新擴散的政策等。那么，在我國現有國情和農業發展的現狀下，應如何科學、有效的選擇農業技術創新政策工具呢？這里可以借鑒不同國家學者關于創新政策工具選擇方面的研究成果。

法國著名的創新政策專家Gaudin認為技術創新政策主要包括：支持創新者、技術文化、減少創新障礙，進而提出技術創新政策的“三極模式”。英國創新政策專家Rothwell研究指出，創新政策就是將科技與工業政策相互結合，政府促進創新的政策及政策選擇也具有多樣化的特點。基于此，Rothwell和Zegveld將已經存在的創新政策進行如下歸納，主要包含：補助、信貸、公共服務、科技機構、教育等20種創新政策工具，進一步分析這些政策工具對技術創新過程產生的作用。此外，Kim L.，Benn Steil等和Naushad Forbes等人通過分析，重點對創新政策工具選擇協調方面的問題展開研究。國內多數學者由創新政策框架、工具選擇與配合、工具演變、實證分析四個方面展開研究：徐大可和陳勁、李凡基于全面分析技術創新政策理念及理論知識條件下，全面論述所設計的技術創新政策及目標之間有效結合，是技術創新得以獲取成功的關鍵，表明了政策設計工作應是經濟發展的核心環節，提出了我國創新政策設計的框架和模型；聞媛、王煥祥和袁閣臣研究表明技術創新是一個動態的過程，政策系統必須具備一定的靈活性，可以及時應對多種迅速變化的可能性，并針對不同的技術創新政策和工具手段展開研究，進一步探究技術創新各環節多種政策工具的選取和配合應用，真正意義上發揮政策支持產生的作用；劉鳳朝、周瑩、范柏乃等提出了不同時期不同創新政策工具的不同組合形成了創新政策的演進階段，同時運用統計分析方法，以歷年來與技術創新相關性強的政策為樣本，分析了我國創新政策的歷史演變路徑，并提出建議；彭紀生等、陳偉等、孔婕以技術創新政策為案例，探討了創新政策績效評估模型、及效果評價指標體系，選取國內外具體研究對象實證研究了創新政策工具的互補性和對技術創新的影響。

上述國內外學者對創新政策工具的選擇所取得的豐富研究成果，對指導我國選擇恰當的農業技術創新政策工具有重要的意義，尤其在設計、配合、修正農業技術創新政策相關問題上，具有重要的借鑒和參考價值。當然，如今因依然缺乏各結構對創新政策需求類型、具體內容、強度、優先次序方面的研究成果，因此，這些研究也為日后制定農業技術創新政策指明方向。

四、未來研究展開

通過上文的分析可知，國內外學者在農業政策與技術創新體系、創新激勵等方面均取得了一系列富有理論與實踐意義的成果，然而與創新政策、技術創新政策與農業科技創新政策領域取得的大量研究成果對比仍顯匱乏。本研究對中國期刊全文數據庫、中國博士學位論文數據庫，以及EBSCO的系統檢索結果表明：農業技術創新政策在演進過程、績效的影響因素與機理研究、協調機制研究等方面仍有很多可做的工作。

在已有研究的基礎上，我國關于農業技術創新政策相關內容存在一些有待深入研究和論證的問題：1.改革開放以來，我國制定并實施了哪些相關的政策切實推動了農業技術創新？2.我國農業技術創新政策的供給特點、演進過程及演進路徑？3.如何設計與組織真實、有效的調研工作，開展農業技術創新政策績效測度？4.農業技術創新政策執行后，或這些創新政策在各地區實施績效是否具有明顯的效益？5.農業技術創新主體（包含科研機構、高等院校、企業等）對政策的真實需求是什么？6.如何進一步完善我國農業技術創新政策？

參考文獻：略