過渡型農(nóng)村社區(qū)治理的路徑探析

◎唐京華

一、過渡型農(nóng)村社區(qū)治理的定位

改革開放以后，城市化、工業(yè)化水平的提高和農(nóng)村社會多元化程度的加深，不僅宏觀上標志著國家治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型關(guān)鍵時期的到來，而且微觀上意味著農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)與環(huán)境的巨大變遷，中國農(nóng)村社會管理面臨著現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的重要問題。我們將現(xiàn)階段處于傳統(tǒng)封閉鄉(xiāng)村到現(xiàn)代開放鄉(xiāng)村之間半開放的農(nóng)村社區(qū)治理狀態(tài)稱為過渡型治理，因為在半開放背景下，中國農(nóng)村社會環(huán)境發(fā)生了明顯的改變，農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)、農(nóng)民的生產(chǎn)生活方式和文化環(huán)境等都在逐漸發(fā)生改變，農(nóng)村社會整體也處于傳統(tǒng)鄉(xiāng)村管理向現(xiàn)代社區(qū)治理轉(zhuǎn)型的時期。農(nóng)村社區(qū)治理的過渡性主要表現(xiàn)在以下三個方面：

（一）封閉與開放的農(nóng)村社區(qū)治理環(huán)境

隨著城鄉(xiāng)交流的不斷增加，有學者認為現(xiàn)代農(nóng)村社區(qū)治理的環(huán)境基礎(chǔ)是開放的、流動的。事實上，現(xiàn)代中國農(nóng)村社區(qū)的開放性是相對于傳統(tǒng)農(nóng)村社會封閉的地域、文化與經(jīng)濟邊界而言的，并非實現(xiàn)了完全開放，農(nóng)村社區(qū)依然具有明顯的封閉性。

現(xiàn)代農(nóng)村社區(qū)治理環(huán)境的封閉性體現(xiàn)在內(nèi)力束縛和外力排斥兩個方面。內(nèi)力束縛是指農(nóng)村社會現(xiàn)有的制度架構(gòu)對農(nóng)村社區(qū)要素外流所形成的阻力，包括戶籍制度、集體產(chǎn)權(quán)制度、農(nóng)村土地制度以及家戶制的農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)等。這些農(nóng)村社會制度所構(gòu)建的封閉社會空間不僅束縛了作為個體的農(nóng)民在城鄉(xiāng)之間的自由流動，而且在城市與鄉(xiāng)村之間樹立了一堵無形墻，即使村民能夠自由的轉(zhuǎn)換職業(yè)、居住地，他們也不可能完全脫離農(nóng)村，幾乎所有進城農(nóng)民都保留了返鄉(xiāng)的可能性［1］，因為放棄農(nóng)民身份也就意味著放棄制度賦予農(nóng)民的一切權(quán)益，“離土不離鄉(xiāng)”成為大多數(shù)農(nóng)村流出人口的現(xiàn)存狀態(tài)。外力排斥是指制度所構(gòu)建的封閉農(nóng)村社區(qū)空間阻礙了外來流動人口在農(nóng)村的社區(qū)融入。在既定的制度框架下，村莊成員的邊界就是集體經(jīng)濟組織成員的邊界，產(chǎn)權(quán)的封閉排外性致使村莊社區(qū)呈現(xiàn)出封閉性［2］。由于外來人口沒有戶籍、集體產(chǎn)權(quán)的收益等，發(fā)達地區(qū)農(nóng)村社區(qū)外來流動人口長期被邊緣化，無法參與常住地農(nóng)村社區(qū)治理。整體而言，現(xiàn)今農(nóng)村社區(qū)的開放具有明顯的單向性和內(nèi)抑性，封閉性與開放性兼具是過渡型農(nóng)村社區(qū)治理的環(huán)境基礎(chǔ)。

（二）熟人社會到半熟人社會的演變

由于地理、經(jīng)濟及文化界限的封閉性，傳統(tǒng)農(nóng)村社會管理的基礎(chǔ)是一個面對面的熟人社會。新中國成立以后，建立了人民公社體制，以生產(chǎn)隊為基本單元的共同生產(chǎn)和生活空間為村民創(chuàng)造了一種更為直接的面對面交流機會，封閉性熟人社會不但沒有被削弱，反而進一步增強。黨政力量作為一種新要素全面滲透到農(nóng)村，社會管理秩序演化成為黨政領(lǐng)導為主，禮俗秩序為輔的形式，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會自我管理秩序在一定程度上受到?jīng)_擊。

1978年以后，中國開始從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)國向現(xiàn)代工業(yè)國轉(zhuǎn)變，城鄉(xiāng)的巨大差距不斷吸附農(nóng)村人口，農(nóng)民在經(jīng)濟理性的驅(qū)動下走出農(nóng)村，時間、空間距離阻隔了感情的培養(yǎng)、傳遞，農(nóng)村人與人之間的關(guān)系開始變得冷漠而缺少溫情［3］。就中國大部分農(nóng)村社區(qū)而言，半熟人社會的特征正在不斷增強，表現(xiàn)在兩個方面：一是農(nóng)村社區(qū)公共生活空間的萎縮。熟悉是從時間里、多方面、經(jīng)常的接觸中所發(fā)生的親密感覺［4］，共同而聯(lián)系緊密的生活空間是熟人社會產(chǎn)生的必要條件，由流動人口增加所造成的空心化和“三留”問題，不僅意味著農(nóng)村公共空間萎縮和社會資本的大量流失，而且意味著熟人社會產(chǎn)生的根基已受到侵蝕。二是農(nóng)村社區(qū)公共精神的日漸彌散。基于共同的生活空間，傳統(tǒng)農(nóng)村社會人與人之間培養(yǎng)了相互團結(jié)、合作的意識和建立在禮俗、道義基礎(chǔ)上的統(tǒng)一價值體系，城市化和市場經(jīng)濟的發(fā)展在沖淡農(nóng)村社區(qū)記憶的同時，也將利己主義、個人主義等風氣帶到農(nóng)村，農(nóng)村社區(qū)的價值認同正在碎片化和分散化。另一方面，現(xiàn)代生產(chǎn)技術(shù)的發(fā)展大大降低了鄰里互幫互助的必要性，農(nóng)民之間團結(jié)、互助意識正在極速消逝。共同生活空間和公共精神的逐漸喪失標志著過渡型農(nóng)村社區(qū)治理的基礎(chǔ)已不再是傳統(tǒng)意義上的熟人社會，而是趨于熟人社會與陌生人社會之間的一種半熟人社會。

（三）鄉(xiāng)村自治到政府主導的轉(zhuǎn)換

20世紀80年代中國確立了“鄉(xiāng)政村治”體制，實行鄉(xiāng)村自治。近年來，“放養(yǎng)式”的農(nóng)村社會管理體系越來越難以滿足社會有序治理的需要，農(nóng)村社區(qū)治理完善日益成為國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，在這個過渡期內(nèi)，政府實際承擔起了主導者的角色。

首先，制度所構(gòu)成的農(nóng)村社區(qū)治理的半封閉環(huán)境需要國家頂層設(shè)計予以突破。2000年以后，伴隨著城鄉(xiāng)差距的持續(xù)拉大和鄉(xiāng)村社會的逐漸衰敗，農(nóng)村社區(qū)管理開始出現(xiàn)諸多問題。為了更好的應對農(nóng)村社區(qū)治理環(huán)境的變化，國家在戶籍制度、農(nóng)村土地制度以及集體產(chǎn)權(quán)制度等方面做出了重要的調(diào)整，在一定程度上放松了農(nóng)村社區(qū)的邊界。2017年12月28日，習近平在中央農(nóng)村工作會議上強調(diào)，要“深入推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村“放管服”改革，破除一切束縛農(nóng)民手腳的不合理限制和歧視”。現(xiàn)階段，過渡型農(nóng)村社區(qū)治理正在以國家行政力量為基礎(chǔ)，逐步突破已有制度、規(guī)則對農(nóng)村社區(qū)治理各方面的限制。

其次，農(nóng)村社區(qū)治理的內(nèi)在社會基礎(chǔ)薄弱，需要借助外力尤其是行政力量的幫扶。在半開放的農(nóng)村社區(qū)環(huán)境下，人財物的單向外流特征明顯，造成了農(nóng)村社區(qū)的空心化和治理組織的渙散無力。在國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的大背景下，過渡型農(nóng)村社區(qū)治理在國家層面上，形成了以一系列意見、通知為載體，以中共中央、國務(wù)院為主導，多部門協(xié)同推進的整體局面。在地方層面上，形成了以省市級政府為主導，區(qū)、縣、鄉(xiāng)級政府具體統(tǒng)籌推進的農(nóng)村社區(qū)治理樣態(tài)。

二、過渡型農(nóng)村社區(qū)治理面臨的主要困局

改革開放尤其是21世紀以來，中國農(nóng)村正經(jīng)歷著前所未有之變局，農(nóng)村社區(qū)的經(jīng)濟、文化和社會結(jié)構(gòu)早已迥異，經(jīng)濟、文化的自由流動與制度所構(gòu)建的封閉社會結(jié)構(gòu)造就了農(nóng)村社區(qū)治理的矛盾體系。

（一）農(nóng)村社區(qū)治理權(quán)威體系的迷失

農(nóng)村社區(qū)治理的權(quán)威體系是由正式和非正式權(quán)威兩部分組成。正式權(quán)威是指在農(nóng)村社區(qū)中擁有法定權(quán)力的組織，對廣大農(nóng)村居民產(chǎn)生的影響力，主要包括村黨組織和村民自治組織。非正式權(quán)威是指農(nóng)村社區(qū)居民由于長期的共同生活和相互交往，而確立起來的、一致認可的非強制性約束，包括一系列規(guī)則、習俗以及具有獨特威望和信譽的組織和人員。在半開放背景下，過渡型農(nóng)村社區(qū)治理的權(quán)威體系在內(nèi)外兩個方面都面臨著挑戰(zhàn)，呈現(xiàn)一定迷失狀態(tài)，普遍呈現(xiàn)出碎片化、分散化和軟弱無力的狀況。

一是農(nóng)村社區(qū)治理正式權(quán)威的式微與疲軟。改革開放前20年，進城農(nóng)民的流動軌跡是離鄉(xiāng)、進城、回鄉(xiāng)，農(nóng)村社會資本的流動方向是朝內(nèi)的，中國農(nóng)村不但沒有衰敗反而更加繁榮。但是現(xiàn)今大部分農(nóng)村人口遵循的生活軌跡是離鄉(xiāng)、進城、定居，農(nóng)村社會資本整體是外流的。人口和資源的外流削弱了農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部的正式治理權(quán)威，社區(qū)組織渙散、成員老齡化、戰(zhàn)斗力不足問題成為中國農(nóng)村社區(qū)正式權(quán)威體系面臨的普遍問題，治理人才匱乏、能力欠缺等嚴重困擾著農(nóng)村社區(qū)治理。

二是農(nóng)村社區(qū)治理非正式權(quán)威的渙散與黑勢力的抬頭。新中國成立后，通過政權(quán)下鄉(xiāng)和政黨下鄉(xiāng)對農(nóng)村社會的整合作用，非正式權(quán)威在農(nóng)村社會遭到了不小的沖擊。然而，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)村社會封閉性的減弱，近年來，農(nóng)村社會非正式權(quán)威又有所抬頭。與傳統(tǒng)封閉農(nóng)村社會單一而集中的非正式權(quán)威體系不同，過渡型農(nóng)村社區(qū)治理的非正式權(quán)威具有明顯分散化的特征，既有宗族領(lǐng)袖、政治精英、經(jīng)濟精英、道德楷模等非正式權(quán)威主體，也滋生了村霸、邪教組織等不良權(quán)威，還產(chǎn)生了農(nóng)村經(jīng)濟組織、合作社等新興權(quán)威主體。

（二）農(nóng)村社區(qū)文化的失調(diào)

文化能夠為社區(qū)治理積累有效的社會資本。然而，改革開放以后，農(nóng)村社會在由封閉向日漸開放轉(zhuǎn)化的過程中，農(nóng)村社區(qū)文化開始出現(xiàn)種種不適應狀況，不僅文化治理的功能明顯衰退，而且一些不良文化的傳播也給農(nóng)村社區(qū)治理帶來了難題，文化失調(diào)成為過渡型農(nóng)村社區(qū)治理面臨的一個突出問題。

首先，不良文化的傳播浸染，增加了農(nóng)村社區(qū)治理的難度。與傳統(tǒng)封閉農(nóng)村社會不同，過渡型農(nóng)村社區(qū)是一個更為自由和動態(tài)的空間，除去土地、戶籍、集體權(quán)益等相對封閉的制度環(huán)境外，城鄉(xiāng)之間的人口、資源及文化的交流是廣泛的、開放的。人口流動和傳播方式的變動將一些不良文化內(nèi)容帶到了農(nóng)村社區(qū)，污染了農(nóng)村社區(qū)治理環(huán)境。例如時興的婚喪嫁娶奢侈之風，麻將、賭博等違法活動盛行，還有一些村霸、惡霸、宗族勢力通過賄選或暴力干涉農(nóng)村社區(qū)治理等。

其次，文化價值追求的無所適從，削弱了自治組織的治理能力。社會環(huán)境的變遷和現(xiàn)代科技進步極大的豐富農(nóng)村社區(qū)居民的私人娛樂活動，卻也造成了公共文化的日漸萎縮。科技進步將農(nóng)村社區(qū)居民從繁重的體力勞動中解放出來，農(nóng)民擁有了更多空閑時間，但過渡型社區(qū)卻沒能及時承擔起文化建設(shè)的功能，看電視、上網(wǎng)、打牌成為大多數(shù)中國農(nóng)村居民的消遣方式，造成了農(nóng)村社區(qū)居民文化價值追求的無所適從感。信仰體系的薄弱大大削減了村民的凝聚力和向心力，降低了自治組織的治理能力。

（三）農(nóng)村社區(qū)居民治理身份與角色的二元分割

“流動人口”是中國計劃經(jīng)濟體制下戶籍制度的特殊產(chǎn)物，它的特殊之處不僅在于地域?qū)θ说膮^(qū)分，而更在于其所捆綁的各種政策和制度。盡管2014年國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》，意在逐漸剝離各種與戶籍捆綁的社會政策，但在實踐中改革的力度是十分有限的，戶籍身份仍是居民參與社會活動和享受社會福利政策的主要依據(jù)。在流動人口數(shù)量如此之巨的今天，大量農(nóng)村人口處于“人戶分離”狀態(tài)，造成了農(nóng)村社區(qū)治理主體身份與角色的二元分離，具有明顯的兩面性：一面是中西部經(jīng)濟落后地區(qū)農(nóng)村社區(qū)流出居民雖有參與戶籍所在地農(nóng)村社區(qū)治理的身份，卻由于時空限制無法承擔社區(qū)治理主體的角色；一面是東部發(fā)達地區(qū)農(nóng)村社區(qū)流入居民明明可以充當社區(qū)治理主體的角色，卻苦于沒有參與社區(qū)治理的身份。農(nóng)村社區(qū)人口身份與角色的分離與二重化，使得農(nóng)村社區(qū)治理既難以實現(xiàn)對農(nóng)村社區(qū)人口的有效治理，也難以為流動的農(nóng)村人口參與社區(qū)治理提供可靠的路徑，最終造成農(nóng)村居民在社區(qū)治理中權(quán)利與責任的分離。身份的相對靜止與角色的變動不定為現(xiàn)在農(nóng)村社區(qū)治理造成許多的障礙。

除戶籍制度要素外，土地、宅基地等各種制度要素，將城鄉(xiāng)社區(qū)分割為兩個可以互相交流，但有內(nèi)在束縛和節(jié)制的兩個獨立空間，由此帶來了過渡型農(nóng)村社區(qū)治理中進城農(nóng)民的社區(qū)融入和近郊農(nóng)村社區(qū)外來人口被邊緣化的問題。

三、過渡型農(nóng)村社區(qū)治理的路徑選擇

（一）重建農(nóng)村社區(qū)治理的權(quán)威體系

一是加強農(nóng)村社區(qū)基層組織建設(shè)。面對工業(yè)化、城市化造成的農(nóng)村社區(qū)人口和資源的不斷外流狀況，我們一方面要順應流動人口不斷增加的趨勢，適當吸納外出返鄉(xiāng)、退休人員、回鄉(xiāng)大學生等群體中的優(yōu)秀分子入黨，為農(nóng)村社區(qū)黨組織注入新鮮血液，積極選拔和培育一批能力強、帶頭作用好的年輕干部，提高農(nóng)村社區(qū)干部整體素質(zhì)。另一方面，要健全完善農(nóng)村社區(qū)治理的各項制度規(guī)范，明確劃分黨組織與村民自治組織的權(quán)責界限，將黨組織核心力量與村民自治力量有機凝結(jié)到一起，形成合力，重建農(nóng)村社區(qū)治理的正式權(quán)威體系。

二是積極引導、規(guī)制非正式權(quán)威。對農(nóng)村社區(qū)非正式權(quán)威力量，我們要區(qū)別對待，在積極引導良性力量的同時，嚴格規(guī)制惡性力量。對經(jīng)濟精英、文化精英等鄉(xiāng)賢群體，農(nóng)村社區(qū)基層組織要做好引導工作，充分發(fā)揮他們在農(nóng)村社區(qū)居民之間的影響力，將農(nóng)村社區(qū)居民凝聚到一起，增強村民自治組織的凝聚力和向心力。對村霸、惡霸、邪教組織等非正式權(quán)威，政府要加大打擊力度，嚴防宗族勢力和黑勢力通過操縱民主選舉進入到農(nóng)村社區(qū)正式權(quán)威體系之中。此外，農(nóng)村社區(qū)非正式權(quán)威產(chǎn)生的主要原因是社會內(nèi)部分化，因此消除非正式權(quán)威不良影響的最好辦法是加強農(nóng)村社區(qū)居民共同價值體系建設(shè)，利用社會主義核心價值體系將農(nóng)村社區(qū)居民團結(jié)到一起，擠壓不良權(quán)威力量滋生的空間。

（二）強化農(nóng)村社區(qū)文化建設(shè)

一是加強引導，遏制不良文化的蔓延。鋪張浪費、攀比成風、超前的人情往來等惡俗的過度消費文化使廣大農(nóng)村社區(qū)居民深受其害，不少家庭因此背負債務(wù)。傳統(tǒng)農(nóng)村人情文化中的互幫互助、彼此認同的價值內(nèi)涵早已變味。對此，各級地方政府應當根據(jù)本地區(qū)實際情況，通過加強文化教育宣傳，移風易俗，示范引領(lǐng)等方式，對農(nóng)村社區(qū)的不正之風加以適當引導；而對一些十分惡劣的低俗文化，比如黃、賭、毒等違法活動必須時刻保持高壓狀態(tài)，積極采取強制手段進行嚴厲打擊，凈化農(nóng)村社區(qū)文化氛圍。

二是增強農(nóng)村社區(qū)文化服務(wù)功能，提高村民自組織能力。農(nóng)村社區(qū)文化失調(diào)是各種因素相互交織的結(jié)果，但最根本的原因是在農(nóng)村社會由封閉向逐漸開放轉(zhuǎn)化的過程中，農(nóng)村文化沒有進行適時的自我調(diào)整，包括文化的形式與內(nèi)涵兩個方面。對此，社區(qū)文化建設(shè)應當作為完善農(nóng)村社區(qū)治理的一項重要任務(wù)得到重視，在當前農(nóng)村社區(qū)基礎(chǔ)條件已明顯改善的狀況下，要著力增強農(nóng)村社區(qū)文化服務(wù)功能，通過廣泛開展文化活動，引導村民成立文化組織等方式，拓展社區(qū)公共文化的生存空間，消除農(nóng)村社區(qū)居民文化價值追求的無所適從感，增強村民自治組織的文化治理功能。

（三）打破農(nóng)村社區(qū)封閉的制度環(huán)境

城鄉(xiāng)融合是我國現(xiàn)代化發(fā)展的重要戰(zhàn)略方針，旨在通過加強城鄉(xiāng)之間的交流，實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會的協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。然而，農(nóng)村相對封閉性的制度環(huán)境阻礙了城鄉(xiāng)融合發(fā)展的進程。農(nóng)村社區(qū)居民不僅難以真正融入城市社會，享受平等的公民待遇，而且在過渡型農(nóng)村社區(qū)治理中也面臨著身份與角色二元分割的困境，成為被“雙邊緣化”群體。因此，打破農(nóng)村社區(qū)封閉的制度環(huán)境，構(gòu)建開放、自由流動的制度體系，既是實現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)治理現(xiàn)代化發(fā)展的必要條件，也是保障農(nóng)民自由發(fā)展權(quán)利，維護社會和諧穩(wěn)定的必然邏輯。

一是持續(xù)推進戶籍制度改革。戶籍制度改革應堅持“戶權(quán)分離”，在逐漸剝離各項社會權(quán)益的同時，必須要做到相關(guān)配套制度的同步變革，在農(nóng)村主要是集體資產(chǎn)收益和農(nóng)地制度的變革。二是明晰集體產(chǎn)權(quán)制度。推進股份制改革，將集體資產(chǎn)以股份的形式細化到人，保障集體成員無論戶籍、工作地點如何變化都能享有持股分紅權(quán)益，實現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)居民治理主體范圍與集體經(jīng)濟組織成員邊界的分離。三是積極探索農(nóng)地制度變革。針對部分地區(qū)農(nóng)地拋荒、宅基地空置的狀況，應積極探索農(nóng)地有償退出機制和土地入股合作制度，打破土地對人的束縛和對外來農(nóng)村社區(qū)居民的排斥，提高農(nóng)村社區(qū)治理主體的包容性和開放性。